ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ

ΤΜΗΜΑ VII  - (σε συμβούλιο)

ΠΡΑΞΗ 8/2019

 

Αποτελούμενο από την Πρόεδρο του Τμήματος Άννα Λιγωμένου, Αντιπρόεδρο, τους Συμβούλους Κωνσταντίνο Εφεντάκη (εισηγητή) και Δημήτριο Τσακανίκα και τους Παρέδρους Λήδα Χαραλαμπίδου και Ελισάβετ Σαββοργινάκη, που μετέχουν με συμβουλευτική ψήφο.

Συνήλθε στην αίθουσα διασκέψεων του Καταστήματός του, που βρίσκεται στην Αθήνα, στις 19 Μαρτίου 2019, με την παρουσία του Γραμματέως του Ιωάννη Αθανασόπουλου.

Για να αποφανθεί επί της από 26.2.2019 (αρ. πρωτ. Ελ. Συν. ….2019) αίτησης του Δήμου ... ... για την ανάκληση της 234/2018 Πράξης του Κλιμακίου Προληπτικού Ελέγχου Δαπανών στο VII Τμήμα του Ελεγκτικού Συνεδρίου.

Αφού μελέτησε τα στοιχεία του φακέλου

και

έλαβε υπόψη

Την 6/27.2.2019 έγγραφη γνώμη του Αντεπιτρόπου της Επικρατείας στο Ελεγκτικό Συνέδριο Ευάγγελου Καραθανασόπουλου, σύμφωνα με την οποία η αίτηση αυτή πρέπει να απορριφθεί.

Σκέφθηκε σύμφωνα με το νόμο

 

Ι. Με την κρινόμενη αίτηση, παραδεκτώς, σύμφωνα με τα οριζόμενα στο άρθρο 32 παρ. 6 του Κώδικα Νόμων για το Ελεγκτικό Συνέδριο (ν. 4129/2013, Α΄ 52), ζητείται η ανάκληση της 234/2018 Πράξης του Κλιμακίου Προληπτικού Ελέγχου Δαπανών στο Τμήμα τούτο, με την οποία κρίθηκε μη θεωρητέο το …., οικονομικού έτους 2018, χρηματικό ένταλμα του ήδη αιτούντος Δήμου ..., ποσού 15.000,00 ευρώ, που είχε εκδοθεί υπέρ της αστικής εταιρείας μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα με την επωνυμία «Οργανισμός Τουριστικής Προβολής και Marketing Νομού ...» και αφορούσε στην καταβολή της ετήσιας εισφοράς του Δήμου, ως μέλους της εν λόγω εταιρείας. Ήχθη δε στην κρίση αυτή το Κλιμάκιο, με την αιτιολογία ότι μη νομίμως το Δημοτικό Συμβούλιο ... προέβη στη λήψη της από 28.4.2015 απόφασής του για την είσοδο του Δήμου στην προαναφερόμενη εταιρεία, καθόσον, σύμφωνα με το άρθρο 267 του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων, από την έναρξη ισχύος του άρθρου αυτού στις 8.6.2006 και εφεξής δεν επιτρέπεται πλέον η συμμετοχή πρωτοβάθμιων οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης σε αστικές εταιρείες μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα.

II. Α. Ο ν. 3274/2004 «Οργάνωση και λειτουργία των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης πρώτου και δεύτερου βαθμού» (Α΄ 195) όριζε στην παρ. 9 του άρθρου 22 ότι: «Επιτρέπεται η σύσταση αστικών εταιρειών μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα από δήμους (….) με απόφαση του οικείου συμβουλίου, που λαμβά-νεται με την απόλυτη πλειοψηφία του συνόλου των μελών τους ή η συμμετοχή τους σε αυτές. (…) Υφιστάμενες αστικές εταιρείες μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα, στις οποίες συμμετέχουν οι ανωτέρω φορείς της τοπικής αυτοδιοίκησης, θεωρούνται ότι έχουν συσταθεί και λειτουργούν νομίμως (…)». Στη συνέχεια, ωστόσο, με το τεθέν σε ισχύ από 8.6.2006 άρθρο 267 του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων (ν. 3463/2006, Α΄ 114), όπως το άρθρο αυτό συμπληρώθηκε με την παρ. 8 του άρθρου 25 του ν. 3613/2007 (Α΄ 263), ορίσθηκε ότι: «1. Οι υφιστάμενες αστικές εταιρείες μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα κατ’ εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 22 παρ. 9 του ν. 3274/2004 συνεχίζουν να λειτουργούν μέχρι τη λήξη του χρόνου που προβλέπεται στη συστατική τους πράξη (…) 2. Εφεξής, η σύσταση από Δήμους (…) αστικής εταιρείας μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα επιτρέπεται, μόνο εφόσον τούτο προβλέπεται ρητά από ειδική νομοθετική ρύθμιση ή από το κανονιστικό πλαίσιο εθνικών ή κοινοτικών προγραμμάτων. 3. (…) 5. Οι ετήσιες εισφορές, τις οποίες οι Ο.Τ.Α. υποχρεούνται να καταβάλλουν ως εταίροι σε αστικές εταιρίες μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα όπου αυτοί συμμετέχουν, σύμφωνα με το καταστατικό τους, δεν αποτελούν επιχορήγηση. Οποιοδήποτε ποσό έχει καταβληθεί ή καταβάλλεται από Ο.Τ.Α. στο πλαίσιο συμμετοχής του στην αύξηση κεφαλαίου των ανωτέρω εταιριών, δεν συνιστά επιχορήγηση και η καταβολή του είναι νόμιμη».

Επακολούθησε ο ν. 3852/2010 «Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης - Πρόγραμμα Καλλικράτης» (Α΄ 87), ο οποίος στην παρ. 1 του άρθρου 111 ορίζει ότι: «α. (…) β. Οι αστικές εταιρίες μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα του άρθρου 267 του [Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων], στις οποίες συμμετέχουν περισσότεροι δήμοι ή και άλλοι φορείς, συνεχίζουν να λειτουργούν ως έχουν, μέχρι τη λήξη του χρόνου που προβλέπεται στη συστατική τους πράξη. Κατ` εξαίρεση, η διάρκεια των αστικών εταιριών Ο.Τ.Α. μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα της παραγράφου αυτής, οι οποίες διαχειρίζονται Ευρωπαϊκά Προγράμματα, παρατείνεται σε κάθε περίπτωση μέχρι τη λήξη των προγραμμάτων αυτών». Με το άρθρο δε 59 του ν. 4508/2017 «Αδειοδότηση διαστημικών δραστηριοτήτων (…) και λοιπές διατάξεις» (Α΄ 200/22.12.2017), εισήχθη, αναφορικά με την προαναφερόμενη ρύθμιση, «ερμηνευτική διάταξη», σύμφωνα με την οποία «Κατά την αληθή έννοια της διάταξης της παρ. 1β του άρθρου 111 του ν. 3852/2010, μέχρι τη λήξη του χρόνου που προβλέπεται στη συστατική πράξη των αστικών εταιρειών μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα του άρθρου 267 του ν. 3463/2006 (…) επιτρέπεται η τροποποίηση του καταστατικού τους, εφόσον δεν παρατείνεται η αρχική χρονική τους διάρκεια».

Β. Από το συνδυασμό των παρατεθεισών διατάξεων συνάγεται ότι η, κατά την παρ. 9 του άρθρου 22 του ν. 3274/2004, αρχικώς μη τελούσα από άλλους όρους συμμετοχή δήμων σε αστικές εταιρείες μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα υποβλήθηκε, με το άρθρο 267 του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων, σε δραστικό περιορισμό, με συνέπεια από τις 8.6.2006 και εφεξής να προϋποθέτει τη ρητή πρόβλεψή της είτε από ειδική διάταξη νόμου, είτε από το κανονιστικό πλαίσιο εθνικών ή κοινοτικών προγραμμάτων, μόνον δε εφόσον συνέτρεχε τέτοια περίπτωση ή επρόκειτο για εταιρεία που είτε είχε συσταθεί, είτε είχε νομιμο-ποιηθεί, δυνάμει του ν. 3274/2004, η ετήσια εισφορά, στην οποία ο δήμος υποχρεούτο, ως μέλος εταιρείας αυτού του είδους, μπορούσε νομίμως να καταβληθεί. Εντούτοις, με τη μεταγενέστερη διάταξη της περιπτ. β΄ της παρ. 2 του άρθρου 111 του ν. 3852/2010, επιτράπηκε η συνέχιση της λειτουργίας, μέχρι τη λήξη του χρόνου που προέβλεπε το καταστατικό τους, των αστικών εταιρειών μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα, που υφίσταντο κατά τη θέση σε ισχύ της συγκε-κριμένης διάταξης την 1.1.2011 και στις οποίες ήδη από τότε συμμετείχαν δήμοι, και, επομένως, ειδικώς στην περίπτωση αυτή, η υποχρέωση του δήμου, ως εταίρου, στην καταβολή της ετήσιας εισφοράς του μπορούσε και πάλι ακωλύτως να εκπληρωθεί. Και ναι μεν η τελευταία αυτή διάταξη φέρεται αυθεντικώς να ερμηνεύθηκε από το νομοθέτη, με το άρθρο 59 του ν. 4508/2017, ως έχουσα την έννοια ότι, εφόσον επιτρέπεται κάθε άλλη, πλην της διάρκειας της εταιρείας, τροποποίηση του καταστατικού, δεν αποκλείεται και η επιγενόμενη ακόμη της 1.1.2011, το πρώτον, είσοδος δήμου σε υφιστάμενη κατά την ίδια ημεροχρονο-λογία αστική εταιρεία μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα (βλ. την αιτιολογική έκθεση της σχετικής προσθήκης στο ν. 4508/2017). Δοθέντος, όμως, ότι τόσο από τη γραμματική διατύπωση της φερόμενης ως χρήζουσας ερμηνείας διάταξης του άρθρου 111 του ν. 3852/2010, όσο και από την αλληλουχία της με τις διατάξεις του άρθρου 267 του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων, με σαφήνεια προέκυπτε το ακριβώς αντίθετο, η διάταξη του άρθρου 59 του ν. 4508/2017 δεν μπορεί να θεωρηθεί γνησίως ερμηνευτικού χαρακτήρα και, στο μέτρο που συνιστά νέα κατ’ ουσίαν ρύθμιση, η ισχύς της δεν ανατρέχει στο χρόνο έναρξης ισχύος του ν. 3852/2010, ώστε να καθιστά εκ των υστέρων νόμιμη τη συμμετοχή δήμου, ως νέου μέλους, σε τέτοια εταιρεία, όταν η είσοδός του εχώρησε κατά το διάστημα που μεσολάβησε μέχρι τη δημοσίευση του ν. 4508/2017 (22.12.2017).

III. Στην προκειμένη περίπτωση, από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτουν τα ακόλουθα:

Α. Η αστική εταιρεία μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα, με την επωνυμία «Οργανισμός Τουριστικής Προβολής και Marketing Νομού ...» και εταίρους, μεταξύ άλλων, τη Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση ... (ήδη Περιφερειακή Ενότητα ... της Περιφέρειας Κεντρικής Μακεδονίας), το Περιφερειακό Ταμείο Ανάπτυξης Κεντρικής Μακεδονίας και το Επιμελητήριο ..., συνεστήθη στις 6.5.2008, οπότε και καταχωρήθηκε στο οικείο βιβλίο του Πρωτοδικείου .... Στο δε καταστατικό της, όπως ισχύει, η διάρκεια της εταιρείας αυτής ορίζεται σε πενήντα (50) έτη (άρθρο 4), ως σκοπός της αναφέρεται «η προώθηση, προβολή, τουριστική ανάπτυξη, τουριστικό και επιχειρηματικό marketing του Νομού, τόσο στο εσωτερικό της χώρας, όσο και στο εξωτερικό» (άρθρο 5) και διεξοδικώς ρυθμίζονται τα της εισόδου, έναντι ετήσιας εισφοράς, νέων μελών στην εταιρεία (άρθρα 12 και 13).

Β. Με την ….2015 απόφαση του Δημοτικού Συμβουλίου ..., εγκρίθηκε, κατ’ επίκληση των διατάξεων των άρθρου 267 του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων, η είσοδος του Δήμου στην προαναφερόμενη εταιρεία, η οποία και έγινε αποδεκτή, με την από 24.6.2015 απόφαση της Γενικής Συνέλευσης των εταίρων του Οργανισμού Τουριστικής Προβολής και Marketing Νομού .... Για την καταβολή δε της ετήσιας εισφοράς, στην οποία υποχρεούτο ο Δήμος ..., ως νέο τακτικό μέλος της εταιρείας αυτής, εκδόθηκε υπέρ της τελευταίας, κατόπιν της ….2018 σχετικής απόφασης του Δημοτικού Συμβουλίου, το …., οικονομικού έτους 2018, χρηματικό ένταλμα, ποσού 15.000,00 ευρώ, που κρίθηκε μη θεωρητέο, με την ήδη προσβαλλόμενη Πράξη του Κλιμακίου. Και τούτο, διότι, όπως έγινε ειδικότερα δεκτό με την ως άνω Πράξη, υπό το καθεστώς ισχύος του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων, ήτοι από 8.6.2006 και εφεξής, δεν επιτρέπεται πλέον η συμμετοχή των πρωτοβάθμιων οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης σε τέτοιου είδους εταιρείες, με συνέπεια η χωρήσασα, το έτος 2015, είσοδος του Δήμου ... στον Οργανισμό Τουριστικής Προβολής και Marketing Νομού ... να παρίσταται μη νόμιμη.

IV. Με την κρινόμενη αίτηση προβάλλεται ότι το Κλιμάκιο παρείδε την αυθεντικώς ερμηνευθείσα, με το άρθρο 59 του ν. 4508/2017, διάταξη της περιπτ. β΄ της παρ. 1 του άρθρου 111 του ν. 3852/2010, που έλκεται σε εφαρμογή εν προκειμένω, αφού ο Οργανισμός Τουριστικής Προβολής και Marketing Νομού ... ήταν ήδη υφιστάμενη κατά την 1.1.2011 αστική εταιρεία μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα, και για την οποία υποστηρίζεται από τον αιτούντα Δήμο ότι παρέχει νόμιμο έρεισμα για την είσοδό του στην εν λόγω εταιρεία στις 24.6.2015. Σύμφωνα, ωστόσο, με όσα έγιναν δεκτά στις προηγούμενες σκέψεις, ο άνω λόγος ανάκλησης δεν ευσταθεί, καθόσον η ρύθμιση αυτή του ν. 3852/2010 έχει την έννοια της συνέχισης απλώς της λειτουργίας των προϋπαρχουσών αστικών εταιρειών μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα, στις οποίες ήδη, κατά τη θέση της σε ισχύ, συμμετείχαν δήμοι, και όχι της καθιέρωσης εκ νέου της δυνατότητας εισόδου των πρωτοβάθμιων οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης σε τέτοιες εταιρείες, που είχε προ πολλού καταργηθεί, με το άρθρο 267 του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων (ν. 3463/ 2006), ουδεμία δε επιρροή, κατά τον κρίσιμο χρόνο που ο Δήμος ... κατέστη μέλος του Οργανισμού Τουριστικής Προβολής και Marketing Νομού ..., ασκεί η ψευδοερμηνευτική και, ως εκ τούτου, μη αναδρομικής ισχύος διάταξη του άρθρου 59 του ν. 4508/2017, με την οποία επιτράπηκε, από 22.12.2017 και εφεξής, η συμμετοχή των δήμων στις συγκεκριμένες εταιρείες. Κατ’ ακολουθίαν, ορθώς, αν και με εν μέρει διαφορετική αιτιολογία, το Κλιμάκιο αποφάνθηκε ότι η εντελλόμενη δαπάνη δεν είναι νόμιμη. Λαμβάνοντας, όμως, υπόψη τις εύλογες αμφιβολίες ως προς το γνησίως ερμηνευτικό ή μη χαρακτήρα της ανωτέρω διάταξης και, κατ’ επέκταση, αναφορικά με το εάν εκ των υστέρων έχει νομιμοποιηθεί και προηγούμενη της διάταξης αυτής είσοδος δήμου σε υφιστάμενη κατά την 1.1.2011 αστική εταιρεία μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα, όπως ο Οργανισμός Τουριστικής Προβολής και Marketing Νομού ..., το Τμήμα άγεται, περαιτέρω, στην κρίση ότι πεπλανημένως μεν, αλλά χωρίς πρόθεση καταστρατήγησης του οικείου νομοθετικού πλαισίου, τα αρμόδια όργανα του Δήμου ... υπέλαβαν ότι με την εκταμίευση της επίμαχης ετήσιας εισφοράς ενεργούσαν συννόμως και ότι, επομένως, κατά το βάσιμο σχετικό λόγο ανάκλησης, δικαιολογείται, στην προκειμένη περίπτωση, η αναγνώριση του ευεργετήματος της συγγνωστής πλάνης, που θα επέτρεπε τη θεώρηση του ελεγχόμενου χρηματικού εντάλματος, εάν δεν είχε λήξει το οικονομικό έτος 2018, τις πιστώσεις του οποίου βαρύνει.

 

Για τους λόγους αυτούς

Ανακαλεί, κατά τα ειδικότερα αναφερόμενα στο σκεπτικό της παρούσας, την 234/2018 Πράξη του Κλιμακίου Προληπτικού Ελέγχου Δαπανών στο VII Τμήμα του Ελεγκτικού Συνεδρίου και αποφαίνεται ότι το …., οικονομικού έτους 2018, χρηματικό ένταλμα του Δήμου ..., ποσού 15.000,00 ευρώ, δεν πρέπει να θεωρηθεί, λόγω λήξης του οικονομικού έτους 2018, τις πιστώσεις του οποίου βαρύνει.

 

        Η ΠΡΟΕΔΡΟΣ               Ο ΕΙΣΗΓΗΤΗΣ ΣΥΜΒΟΥΛΟΣ

     ΑΝΝΑ ΛΙΓΩΜΕΝΟΥ         ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΣ ΕΦΕΝΤΑΚΗΣ

       Ο ΓΡΑΜΜΑΤΕΑΣ

ΙΩΑΝΝΗΣ ΑΘΑΝΑΣΟΠΟΥΛΟΣ