ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ

ΚΛΙΜΑΚΙΟ ΠΡΟΛΗΠΤΙΚΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ ΔΑΠΑΝΩΝ

ΤΜΗΜΑ VII

ΠΡΑΞΗ 278/2018

 

Αποτελούμενο από την Πρόεδρό του Ελένη Λυκεσά, Σύμβουλο και τους Ελισάβετ Σαββοργινάκη, Πάρεδρο και Ευτυχία Κωνσταντάκου (εισηγήτρια), Εισηγήτρια.

Γραμματέας: Ιωάννης Αθανασόπουλος, υπάλληλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου.

Συνήλθε στις 10 Δεκεμβρίου 2018, για να αποφανθεί αν πρέπει να θεωρηθεί το ..., οικονομικού έτους 2018, χρηματικό ένταλμα πληρωμής του Δήμου ....

Σκέφθηκε κατά τον νόμο

 

Ι. Με την από 2.11.2018 έκθεση του Επιτρόπου του Ελεγκτικού Συνεδρίου στο Νομό Τρικάλων, ζητείται να αρθεί η διαφωνία που ανέκυψε μεταξύ αυτού, βάσει της 24/13.9.2018 πράξης επιστροφής, και του Δήμου ... (.... έγγραφο επανυποβολής) για τη θεώρηση του ανωτέρω χρηματικού εντάλματος, που αφορά στην καταβολή χρηματοδότησης προς τον Ειδικό Λογαριασμό Κονδυλίων Έρευνας (Ε.Λ.Κ.Ε.) του Εθνικού Μετσόβιου Πολυτεχνείου (Ε.Μ.Π.) δυνάμει προγραμματικής σύμβασης. Κατά τον Επίτροπο: α) η ελεγχόμενη σύμβαση δεν φέρει τα χαρακτηριστικά της γνήσιας προγραμματικής συμφωνίας του άρθρου 100 του ν. 3852/2010 και β) η εντελλόμενη δαπάνη δεν είναι κανονική.

ΙΙ. Α. Κατά την έννοια του άρθρου 100 παρ. 1 του ν. 3852/2010 «Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης - Πρόγραμμα Καλλικράτης» (Α΄ 87), όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 8 παρ. 9 του ν. 4071/2012 (Α΄ 85), προγραμματικές συμβάσεις είναι διμερείς ή πολυμερείς συμφωνίες που θέτουν το γενικό πλαίσιο για την οργάνωση και διαχείριση δημοσίων υπηρεσιών και την άσκηση συγκεκριμένης κάθε φορά δραστηριότητας, παρέχοντας τη δυνατότητα στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης να συμβάλλονται με άλλα δημόσια νομικά πρόσωπα, μεταξύ των οποίων και με ιδρύματα τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, συνδυάζοντας ή αλληλοσυμπληρώνοντας τις αρμοδιότητες ή τα οικονομικοτεχνικά μέσα που διαθέτουν με εκείνα του αντισυμβαλλόμενου φορέα, προκειμένου να επιτευχθεί η εκπόνηση μελετών, η κατασκευή έργων ή η παροχή υπηρεσιών που εντάσσονται στο πλέγμα των αρμοδιοτήτων και των καταστατικών τους σκοπών (Ε.Σ. Αποφ. VI Τμ. 293/2018, 2967/2014, 3236/2013, 390/2013, 957/2018). Κρίσιμο στοιχείο προσδιορισμού της έννοιας της προγραμματικής σύμβασης είναι ότι τα συμβαλλόμενα μέρη εκκινούν από κοινή αφετηρία συμπράττοντας, κατά το δυνατόν ισόρροπα, για την υλοποίηση προγραμμάτων ή υπηρεσιών και μελετών στο πλαίσιο κοινά εξυπηρετούμενου δημοσίου σκοπού τον οποίο είναι, εκ του νόμου, επιφορτισμένα να επιτελούν (Ε.Σ. Αποφ. Τμ. Μείζ. Επτ. Σύνθ. 2771/2011, 2770/2011, 2769/2011, VI Τμ. 408, 214/2017, 2308/2014, 3/2014, 607/2012). Σύμφωνα δε με το άρθρο 12 παρ. 4 και 6 του ν. 4412/2016 «Δημόσιες Συμβάσεις Έργων, Προμηθειών και Υπηρεσιών (προσαρμογή στις Οδηγίες 2014/24/ΕΕ και 2014/25/ΕΕ)» (Α΄ 147), οι ως άνω προγραμματικές συμβάσεις, όταν πράγματι αφορούν στη συνεργασία μεταξύ των ως άνω δημόσιων φορέων δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του εν λόγω νόμου που ρυθμίζει τις διαδικασίες ανάθεσης, σύναψης και εκτέλεσης των δημόσιων συμβάσεων. Τυχόν περιουσιακές μετακινήσεις μεταξύ των συμβαλλόμενων φορέων περιορίζονται στην κάλυψη των απαραίτητων δαπανών για την υλοποίηση του συμβατικού αντικειμένου και δεν έχουν τον χαρακτήρα ανταλλάγματος ή αμοιβής για, παρεχόμενες στο πλαίσιο της σύμβασης, υπηρεσίες ή μελέτες, στοιχείο που απαντάται μόνον στις αμφοτεροβαρείς συμβάσεις εξ επαχθούς αιτίας στις οποίες τα μέρη αποσκοπούν στην ικανοποίηση διαφορετικών συμφερόντων με τη λήψη της παροχής και αντιπαροχής (βλ. Ε.Σ. Αποφ. Τμ. Μειζ. - Επτ. Σύνθ. 1747/2016, 2007/2014, 31.../2012, 2771/2011).

Β. Σύμφωνα με το άρθρο 66 παρ. 1 του ν. 4270/2014 (Α΄ 143), πριν από κάθε ενέργεια για την εκτέλεση οιασδήποτε δαπάνης απαιτείται η έγκριση διάθεσης της σχετικής πίστωσης που διενεργείται με την έκδοση σχετικής πράξης ανάληψης της οικείας δαπάνης.

ΙΙΙ. Στην υπό κρίση υπόθεση προκύπτουν τα ακόλουθα:

Α. Τέσσερις (4) δήμοι της Περιφερειακής Ενότητας Τρικάλων (Δήμοι ....) αφενός και το Εθνικό Μετσόβιο Πολυτεχνείο αφετέρου αποφάσισαν να συνάψουν προγραμματική σύμβαση με σκοπό την εκπόνηση ενός ερευνητικού - πιλοτικού προγράμματος εκτίμησης του πλημμυρικού κινδύνου στις περιοχές των αντίστοιχων δήμων και τη διατύπωση συγκεκριμένων διαχειριστικών προτάσεων. Το πρόγραμμα αυτό θα λάβει υπόψη το Σχέδιο Διαχείρισης Κινδύνων Πλημμύρας Λεκανών Απορροής ποταμών του Υδατικού Διαμερίσματος Θεσσαλίας (EL08) και την αντίστοιχη Στρατηγική Μελέτη Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων (ΥΠΕΝ/ΓρΕΓΥ/41377/329/ 15.6.2018 απόφαση της Εθνικής Επιτροπής Υδάτων που ενέκρινε το Σχέδιο και τη Μελέτη, Β΄ 2685/6.7.2018) και θα διατυπώσει συγκεκριμένες διαχειριστικές προτάσεις σε εντοπισμένο επίπεδο που θα εκτείνεται στα γεωγραφικά όρια των ανωτέρω τεσσάρων (4) Δήμων.

Β. Όπως αναφέρεται στην ..../6.2.2018 απόφαση του Δημοτικού Συμβουλίου ... και, ήδη, ... (άρθρο 221 παρ. 3 του ν. 4555/18, Α΄ 133) με την οποία εγκρίθηκε, κατά το μέρος που αφορά στον ανωτέρω Δήμο, η σύναψη της προγραμματικής σύμβασης, αντικείμενό της είναι «η ανάπτυξη και εφαρμογή κατάλληλης πιλοτικής μεθοδολογίας για την εκτίμηση και αξιολόγηση του επιπέδου πλημμυρικής επικινδυνότητας σε καθεμιά από τις περιοχές των τεσσάρων συμβαλλόμενων δήμων, η τοποθέτηση ενδεδειγμένων αισθητήρων για την έγκαιρη αναγνώριση πρόδρομων πλημμυρικών φαινομένων (…) η εκπαίδευση του αρμόδιου προσωπικού των τεσσάρων δήμων των τεσσάρων δήμων που απαρτίζουν την αναθέτουσα αρχή στον χειρισμό και ερμηνεία των δεδομένων που θα προκύπτουν από την εφαρμοζόμενη μεθοδολογία και τέλος η διατύπωση κατάλληλων διαχειριστικών προτάσεων αντιμετώπισής τους, όπου θα προβλέπεται η κατασκευή αντιπλημμυρικών έργων σε συγκεκριμένες θέσεις βάσει του εγκεκριμένου Σχεδίου Διαχείρισης των Λεκανών Απορροής Ποταμών της Θεσσαλίας (ΣΔΛΑΠ) (…) Το όλο αντικείμενο της προγραμματικής αυτής σύμβασης προβλέπεται να ολοκληρωθεί σε δύο φάσεις με αντίστοιχα παραδοτέα, συνολικού χρονικού διαστήματος ενός (1) χρόνου από την υπογραφή της. Η Α΄ φάση προβλέπεται να ολοκληρωθεί σε χρονικό διάστημα 6 μηνών και επιμερίζεται σε τρία διαδοχικά στάδια: Το πρώτο στάδιο (…) περιλαμβάνει την επίσημη παρουσίαση των βασικών σημείων της μεθοδολογίας εκτίμησης του πλημμυρικού κινδύνου (…) Το δεύτερο στάδιο (…) περιλαμβάνει εργασίες πεδίου που αφορούν στην καταγραφή και προεπεξεργασία υδρολογικών, μετεωρολογικών και γεωχωρικών δεδομένων καθώς και στη βελτιστοποίηση θέσης των υδρομετρικών και υδρομετεωρολογικών σταθμών, βάσει προδιαγραφών του Παγκόσμιου Μετεωρολογικού Οργανισμού. Το τρίτο στάδιο (…) περιλαμβάνει ανάλυση μοντέλων βροχής - απορροής. Η Β΄ φάση, η οποία προβλέπεται να διαρκέσει (…) 6 μήνες, ξεκινά με την ολοκλήρωση της πρώτης και επιμερίζεται σε δύο διαδοχικά στάδια. Το πρώτο στάδιο της Β΄ φάσης (…) περιλαμβάνει την ανάλυση σεναρίων και την εκπόνηση μοντέλου - μοντέλων εκτίμησης πλημμυρικού κινδύνου σε όλη την έκταση της περιοχής μελέτης. Το δεύτερο στάδιο της Β΄ φάσης αφορά στην παρουσίαση των απαιτούμενων παρεμβάσεων (εργασιών και έργων) και των τεχνικών τους χαρακτηριστικών για την ολοκληρωμένη και αποτελεσματική διαχείριση του πλημμυρικού κινδύνου σε όλη την έκταση των λεκανών απορροής των ποταμών Πηνειού, Ληθαίου, Πορταϊκού και Νεοχωρίτη (…) Όλα τα παραδοτέα [της Α΄ και Β΄ Φάσης] θα παραδίδονται από το Εθνικό Μετσόβιο Πολυτεχνείο σε πλήρη σειρά δύο (02) αντιγράφων για κάθε Δήμο, οκτώ (08) συνολικά αντίγραφα καθώς και σε ηλεκτρονική μορφή (CD). Το συνολικό κόστος υλοποίησης του φυσικού αντικειμένου της Προγραμματικής αυτής Σύμβασης ανέρχεται στο ποσό των 76.000 ευρώ, πλέον Φ.Π.Α. (24%) ποσού 18.240 ευρώ, ήτοι συνολικά 94.240 ευρώ. Ο καθένας από τους συμβαλλόμενους Δήμους συμμετέχει ισόποσα στη χρηματοδότησή της με το ποσό των 19.000 ευρώ, πλέον Φ.Π.Α. (24%) 4.560 ευρώ, ήτοι συνολικά 23.560 ευρώ (…)». Στη συνέχεια, ο Δήμος ... ενέκρινε τη δέσμευση πίστωσης, ποσού 23.560 ευρώ που αντιστοιχεί στη συμμετοχή στην προγραμματική σύμβαση (708/16.5.2018 απόφαση ανάληψης υποχρέωσης) και για την καταβολή μέρους της χρηματοδότησης προς τον Ε.Λ.Κ.Ε. του Ε.Μ.Π. εκδόθηκε το ήδη ελεγχόμενο χρηματικό ένταλμα.

IV. Με δεδομένα αυτά, από το περιεχόμενο της επίμαχης φερόμενης ως προγραμματικής σύμβασης, προκύπτει ότι οι ουσιαστικές, ήτοι καθορίζουσες την αληθινή φύση της συμβατικής σχέσης, υποχρεώσεις των μερών, εξαντλούνται α) στην παροχή εκ μέρους του Εθνικού Μετσόβιου Πολυτεχνείου - Ειδικού Λογαριασμού Κονδυλίων Ερευνών (Ε.Μ.Π./Ε.Λ.Κ.Ε.) υπηρεσιών αξιολόγησης και εκτίμησης πλημμυρικού κινδύνου σε δήμους της Περιφερειακής Ενότητας Τρικάλων της Περιφέρειας Θεσσαλίας, επί τη βάσει του ήδη εκπονηθέντος γενικού σχεδίου διαχείρισης κινδύνου πλημμύρας στο σύνολο της Περιφέρειας και β) στην καταβολή από καθέναν από τους ανωτέρω Δήμους της, προϋπολογισθείσας για τις εν λόγω υπηρεσίες, δαπάνης [76.000 ευρώ (19.000 ευρώ Χ 4 Δήμοι), πλέον Φ.Π.Α. (24%) ποσού 18.240 ευρώ, ήτοι συνολικά 94.240 ευρώ), δηλαδή στην πληρωμή στο Ε.Μ.Π./Ε.Λ.Κ.Ε. ισόποσης αμοιβής. Με το περιεχόμενο αυτό, η επίμαχη σύμβαση δεν αποτελεί γνήσια προγραμματική σύμβαση του άρθρου 100 του ν. 3852/2010 αλλά συνιστά, κατ’ ουσία, σύμβαση απευθείας ανάθεσης υπηρεσιών μεταξύ του καθενός εκ των τεσσάρων (4) Δήμων αφενός και του Ε.Μ.Π./Ε.Λ.Κ.Ε. αφετέρου. Η σύμβαση όμως αυτή μεταξύ του Δήμου ... και του Ε.Μ.Π./Ε.Λ.Κ.Ε., νομίμως συνήφθη σύμφωνα με το άρθρο 118 παρ. 1 του ν. 4412/2016 καθώς η εκτιμώμενη αξία της δεν υπερβαίνει το ποσό των 20.000 ευρώ, σύμφωνα δε με τον Οργανισμό της Εσωτερικής του Υπηρεσίας (Β΄ 2276/2011) ο Δήμος δεν διαθέτει εξειδικευμένο προσωπικό για την παροχή των εν λόγω υπηρεσιών. Τέλος, από πλάνη και χωρίς πρόθεση καταστρατήγησης των διατάξεων που αφορούν στην κανονικότητα της δαπάνης, ο Δήμος εξέδωσε την απόφαση ανάληψης του ποσού της σύμβασης (δημοσιονομική δέσμευση) μετά την απόφαση έγκρισης σύναψης της σύμβασης (νομική δέσμευση).

V. Κατ’ ακολουθία των ανωτέρω, η εντελλόμενη δαπάνη είναι μη κανονική πλην όμως το χρηματικό ένταλμα πρέπει να θεωρηθεί λόγω συγγνωστής πλάνης.

 

Για τους λόγους αυτούς

Αποφαίνεται ότι το ..., οικονομικού έτους 2018, χρηματικό ένταλμα πληρωμής του Δήμου ... πρέπει να θεωρηθεί, κατά τα αναφερόμενα στο σκεπτικό.

Η ΠΡΟΕΔΡΟΣ H ΕΙΣΗΓΗΤΡΙΑ

ΕΛΕΝΗ ΛΥΚΕΣΑ ΕΥΤΥΧΙΑ ΚΩΝΣΤΑΝΤΑΚΑΚΟΥ

Ο ΓΡΑΜΜΑΤΕΑΣ

ΙΩΑΝΝΗΣ ΑΘΑΝΑΣΟΠΟΥΛΟΣ