ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ

ΟΛΟΜΕΛΕΙΑ

ΑΡΙΘΜΟΣ 203/2020

 

Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 5 Απριλίου 2019, με την εξής σύνθεση: Αικ. Σακελλαροπούλου, Πρόεδρος, Ι. Γράβαρης, Αντιπρόεδρος του Συμβουλίου της Επικρατείας, Δ. Αλεξανδρής, Γ. Ποταμιάς, Ε. Νίκα, Π. Καρλή, Μ. Παπαδοπούλου, Δ. Κυριλλόπουλος, Α. Καλογεροπούλου, Β. Ραφτοπούλου, Δ. Μακρής, Τ. Κόμβου, Π. Μπραΐμη, Α.-Μ. Παπαδημητρίου, Β. Κίντζιου, Ε. Παπαδημητρίου, Κ. Νικολάου, Ο. Παπαδοπούλου, Κ. Κονιδιτσιώτου, Α. Γαλενιανού-Χαλκιαδάκη, Α. Μίντζια, Ι. Σπερελάκης, Χρ. Σιταρά, Μ. Τριπολιτσιώτη, Α. Σδράκα, Χρ. Λιάκουρας, Ν. Σκαρβέλης, Σύμβουλοι, Στ. Κτιστάκη, Δ. Βασιλειάδης, Στ. Λαμπροπούλου, Πάρεδροι. Από τους ανωτέρω οι Σύμβουλοι Π. Μπραΐμη και Β. Κίντζιου καθώς και η Πάρεδρος Στ. Λαμπροπούλου, μετέχουν ως αναπληρωματικά μέλη, σύμφωνα με το άρθρο 26 παρ. 2 του ν. 3719/2008. Γραμματέας η Ελ. Γκίκα.

Για να δικάσει την από 31ης Αυγούστου 2018 αίτηση:

του ν.π.δ.δ. με την επωνυμία «...», που εδρεύει στην Αθήνα (...), ο οποίος παρέστη με τους δικηγόρους: 1) Ηλία Δημητρέλλο και 2) Απόστολο Παπακωνσταντίνου, που τους διόρισε με πληρεξούσιο, 

κατά του Υπουργού Υγείας, ο οποίος παρέστη με τον Δημήτριο Αναστασόπουλο, Νομικό Σύμβουλο του Κράτους.

Η πιο πάνω αίτηση εισάγεται στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου, κατόπιν της από 12ης Νοεμβρίου 2018 πράξης της Προέδρου του Συμβουλίου της Επικρατείας, λόγω της σπουδαιότητάς της, σύμφωνα με τα άρθρα 14 παρ. 2 εδ. α΄ και γ΄, 20 και 21 του π.δ. 18/1989.

Με την αίτηση αυτή ο αιτών Σύλλογος επιδιώκει να ακυρωθεί το υπ' αριθμ. 64/2018 προεδρικό διάταγμα με θέμα «Ρυθμίσεις επαγγέλματος φαρμακοποιού – Ίδρυση φαρμακείου» (ΦΕΚ Α΄ 124/11.7.2018) και κάθε άλλη σχετική πράξη ή παράλειψη της Διοικήσεως.

Η εκδίκαση άρχισε με την ανάγνωση της εκθέσεως της εισηγήτριας, Συμβούλου Ο. Παπαδοπούλου.

Κατόπιν το δικαστήριο άκουσε τους πληρεξουσίους του αιτούντος Συλλόγου, οι οποίοι ανέπτυξαν και προφορικά τους προβαλλόμενους λόγους ακυρώσεως και ζήτησαν να γίνει δεκτή η αίτηση και τον αντιπρόσωπο του Υπουργού, ο οποίος ζήτησε την απόρριψή της.

Μετά τη δημόσια συνεδρίαση το δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη σε αίθουσα του δικαστηρίου κ α ι

Α φ ο ύ μ ε λ έ τ η σ ε τ α σ χ ε τ ι κ ά έ γ γ ρ α φ α

Σ κ έ φ θ η κ ε κ α τ ά τ ο ν Ν ό μ ο

1. Επειδή, λόγω κωλύματος, κατά την έννοια του άρθρου 26 του ν. 3719/2008 (Α΄ 241) του Συμβούλου Δ. Μακρή, τακτικού μέλους της σύνθεσης που δίκασε την υπόθεση, έλαβε μέρος αντ’ αυτού στη διάσκεψη [15.4.2019 και 24.5.2019] η Σύμβουλος Π. Μπραΐμη, η οποία είχε ορισθεί ως αναπληρωματικό μέλος (βλ. Το ../2019 πρακτικό διασκέψεως).

2. Επειδή, για την άσκηση της υπό κρίση αίτησης δεν απαιτείται, κατά νόμον (άρθρο 28 παρ. 4 του ν. 2579/1998, Α΄ 31), η καταβολή παραβόλου (ΣτΕ 1804/2017 Ολομ).

3. Επειδή, με την αίτηση αυτή ζητείται η ακύρωση του προεδρικού διατάγματος 64/2018 (Α΄ 124/11.7.2018), με τον τίτλο “Ρυθμίσεις επαγγέλματος φαρμακοποιού-Ίδρυση φαρμακείου”, το οποίο εκδόθηκε δυνάμει του άρθρου 64 παρ. 1 περίπτωση (α) του ν. 4509/2017 (Α΄ 201) [βλ. κατωτέρω].

4. Επειδή, η υπόθεση εισάγεται προς συζήτηση ενώπιον της Ολομελείας του Συμβουλίου της Επικρατείας, με την από 12.11.2018 πράξη της Προέδρου του Δικαστηρίου, λόγω σπουδαιότητας, κατά το άρθρο 14 παρ. 2 του π.δ. 18/1989 (Α΄ 8).

5. Επειδή, ο αιτών Πανελλήνιος Φαρμακευτικός Σύλλογος [ΠΦΣ], ο οποίος συνεστήθη με το άρθρο 50 του ν. 3601/1928 (Α΄ 119) [βλ. και το άρθρο 46 του ν. 5607/1932 (Α΄ 300)], αποτελεί νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου, στους σκοπούς του οποίου περιλαμβάνεται η εποπτεία για την πιστή εφαρμογή “της εκάστοτε ισχυούσης φαρμακευτικής νομοθεσίας”, ο καθορισμός “των εθίμων του επαγγέλματος” και η κατάρτιση κώδικα δεοντολογίας (βλ. άρθρα 51 και 52 του ν. 3601/1928, όπως ισχύουν). Ισχυρίζεται δε ότι από τις ρυθμίσεις του προσβαλλόμενου δ/τος, με τις οποίες, κατ’ απόκλιση από την προϊσχύουσα νομοθεσία, επιτρέπεται πλέον η χορήγηση άδειας ίδρυσης και λειτουργίας φαρμακείου και σε φυσικά πρόσωπα που δεν έχουν άδεια άσκησης του επαγγέλματος του φαρμακοποιού, θίγεται η ανεξαρτησία και το επιστημονικό κύρος των φαρμακοποιών και η αποστολή των φαρμακείων, προς βλάβη όχι μόνο των επαγγελματικών συμφερόντων των μελών του, αλλά και της δημόσιας υγείας. Ενόψει του καταστατικού σκοπού του Συλλόγου και των ανωτέρω ισχυρισμών, η αίτηση ασκείται με έννομο συμφέρον (πρβλ. ΣτΕ 1804/2017 Ολομ, 228/2014 Ολομ, 315/2018 επτ, 1973/2013).

6. Επειδή, η υπό κρίση αίτηση, η οποία κατατέθηκε στο Δικαστήριο την 31.8.2018, ασκείται εμπροθέσμως.

7. Επειδή, η προ των επίμαχων ρυθμίσεων νομοθεσία προέβλεπε την χορήγηση άδειας ίδρυσης φαρμακείου μόνο σε φαρμακοποιούς και τη σύσταση, για την εκμετάλλευση φαρμακείου, μόνο προσωπικών εταιρειών, με εταίρους φαρμακοποιούς [κατ’ εξαίρεση δε, συγγενείς του αδειούχου φαρμακοποιού]. Ήδη, με το β.δ. του 1861 “Περί κανονισμού των φαρμακείων” (ΦΕΚ 60), το οποίο, κατά τα διαλαμβανόμενα στο προοίμιό του, επιχειρεί να ρυθμίσει με τρόπο συστηματικό “τα περί την εξάσκησιν του φαρμακευτικού επαγγέλματος, τα περί φαρμακείων και τα περί πωλήσεως φαρμάκων ουχί μόνον προς το συμφέρον της υγείας των πολιτών, αλλά και προς την ωφέλειαν των φαρμακοποιών και φαρμακεμπόρων”, ορίσθηκε ότι η “άδεια συστάσεως φαρμακείου” χορηγείται στους φαρμακοποιούς, καθορίσθηκαν δε πληθυσμιακά κριτήρια και ελάχιστες αποστάσεις για την ίδρυση φαρμακείων. Με τον ν. 5607/1932 “Περί κωδικοποιήσεως και συμπληρώσεως της φαρμακευτικής νομοθεσίας” (Α΄ 300), ορίσθηκε, ομοίως, ότι άδεια προς ίδρυση φαρμακείου χορηγείται “μόνον εις επιστήμονας φαρμακοποιούς, κεκτημένους τα ... νόμιμα προσόντα ασκήσεως της φαρμακευτικής” [άρθρο 1], ότι ο φαρμακοποιός μπορεί να ιδρύσει και να διευθύνει ένα μόνο φαρμακείο [άρθρο 8], ότι “το φαρμακείο διευθύνεται αυτοπροσώπως υπό του αδειούχου ιδιοκτήτου φαρμακοποιού” [άρθρο 10], ότι, υπό προϋποθέσεις, επιτρέπεται η συστέγαση φαρμακείων [άρθρο 12], ότι “απαγορεύεται η συστέγασις φαρμακείου, φαρμακεμπορείου ή φαρμακαποθήκης μεθ’ οιουδήποτε ετέρου καταστήματος” [άρθρο 13], η μεταφορά φαρμακείου σε άλλη “πόλιν, κώμην ή χωρίον”, εκτός εάν πρόκειται για αμοιβαία μετάθεση [άρθρο 14], καθώς και “η εκμίσθωσις αδειών ιδρύσεως φαρμακείων” [άρθρο 16], ότι “ο αδειούχος του φαρμακείου δύναται να προσλάβη συνεταίρον, αλλ’ εν τη περιπτώσει ταύτη απαιτείται απαραιτήτως η προσωπική διεύθυνσις του φαρμακείου υπό του αδειούχου φαρμακοποιού” [άρθρο 17], ότι, υπό προϋποθέσεις, ο φαρμακοποιός “δύναται να μεταβιβάση την άδειάν του μετά του φαρμακείου εις έτερον φαρμακοποιόν”, απαγορεύεται, όμως, “η μεταβίβασις άδειας άνευ φαρμακείου” [άρθρο 18] και ότι η χήρα και τα ορφανά του αποθανόντος φαρμακοποιού δύνανται να διατηρήσουν το φαρμακείο σε λειτουργία επί δεκαετία από τον θάνατο και να ασκήσουν, εντός του χρονικού αυτού διαστήματος, το δικαίωμα μεταβίβασης της άδειας “μετά του φαρμακείου” σε επιστήμονα φαρμακοποιό· το φαρμακείο, όμως, “ίνα εξακολουθήση λειτουργούν μέχρι της μεταβιβάσεως, πρέπει να διευθύνηται υπό φαρμακοποιού ... μη διευθύνοντος άλλο φαρμακείον” και διακόπτει τη λειτουργία του “ευθύς ως ήθελε παραιτηθή ο υπεύθυνος φαρμακοποιός και μέχρι της αναλήψεως της διευθύνσεως παρ’ άλλου επιστήμονος φαρμακοποιού” [άρθρο 19]. Με τον ίδιο νόμο καθορίσθηκαν πληθυσμιακά κριτήρια για την ίδρυση φαρμακείου [άρθρα 2 και 3], καθώς και η ελάχιστη απόσταση μεταξύ των φαρμακείων [άρθρο 20], εισήχθησαν ρυθμίσεις για τα φαρμακεμπορεία και απαγορεύθηκε η έκδοση αδειών για την ίδρυση νέων [άρθρο 23], για τις φαρμακαποθήκες και ορίσθηκε ότι επιτρέπεται ίδρυση φαρμακαποθήκης προς χονδρική πώληση φαρμάκων, κατόπιν σχετικής αδείας, ότι όλες οι φαρμακαποθήκες “δέον απαραιτήτως να διευθύνωνται ... υπό επιστήμονος φαρμακοποιού ... μη διευθύνοντος φαρμακείον ή φαρμακεμπορείον ή ετέραν φαρμακαποθήκην ή εργοστάσιον φαρμακευτικών προϊόντων”, ότι απαγορεύεται η “εις ιδιώτας πώλησις φαρμάκων υπό των φαρμακαποθηκών” [άρθρα 26-28], καθώς και ρυθμίσεις για τα εργοστάσια φαρμακευτικών προϊόντων [άρθρα 29-32]. Στις γενικές διατάξεις του νόμου αυτού ορίσθηκαν τα εξής: “Η ιδιότης του φαρμακοποιού του διευθύνοντος ... φαρμακείον ή φαρμακεμπορείον είναι ασυμβίβαστος προς πάσαν δημοσίαν, δημοτικήν, κοινοτικήν ή αμειβομένην ιδιωτικήν θέσιν. Οι κατέχοντες τινά των ως άνω θέσεων υποχρεούνται άμα τη ενάρξει της λειτουργίας του φαρμακείου, φαρμακαποθήκης, εργοστασίου ή εργαστηρίου φαρμακευτικών προϊόντων, όπως παραιτηθώσιν της δημοσίας κλπ θέσεως ή της αδείας συστάσεως φαρμακείου και διευθύνσεως φαρμακεμπορείου κλπ ...” [άρθρο 33 παρ. 1]. “Η εκτέλεσις των συνταγών και η λιανική πώλησις φαρμάκων εις το κοινόν επιτρέπεται μόνον εις φαρμακοποιούς έχοντας εν λειτουργία νομίμως συνεστημένα φαρμακεία ...” [άρθρο 34 παρ. 1, βλ. και άρθρα 35-37 και 42]. “Απαγορεύεται ο συνεταιρισμός μεταξύ φαρμακοποιών και ιατρών ή η παροχή ποσοστών” [άρθρο 39]. Με τον α.ν. 751/1937 (Α΄ 239) τροποποιήθηκαν οι διατάξεις του ν. 5607/1932 ως προς τα πληθυσμιακά κριτήρια και τις ελάχιστες αποστάσεις μεταξύ φαρμακείων [άρθρα 1-3], ορίσθηκε ότι απαγορεύεται “η εντός των νομίμως λειτουργούντων φαρμακείων διατήρησις εν λειτουργία ιατρείων και οδοντιατρείων”, καθώς και εν γένει η εξέταση ή θεραπεία ασθενών, πλην της παροχής πρώτων βοηθειών για έκτακτα περιστατικά [άρθρο 5], και διατηρήθηκε η δυνατότητα του αδειούχου φαρμακοποιού να προσλάβει συνεταίρο στο φαρμακείο, ορίσθηκε δε ότι για τη σχετική σύμβαση συντάσσεται συμβολαιογραφική πράξη και ότι “η μίσθωσις του καταστήματος εις ο λειτουργεί το φαρμακείον, καθώς και η σύναψις δανείου, δέον να καταρτίζωνται επ’ ονόματι του συνεταιρισμού, πάσα όμως ετέρα δικαιοπραξία σχέσιν έχουσα με την εκμετάλλευσιν της επιχειρήσεως του φαρμακείου καταρτίζεται επ’ ονόματι του αδειούχου φαρμακοποιού” [άρθρο 7, με το οποίο αντικαταστάθηκε το άρθρο 17 του ν. 5607/1932]. Με το ν.δ. 363/1941 (Α΄ 268) τα νομίμως λειτουργούντα, δυνάμει σχετικών μεταβατικών διατάξεων, φαρμακεμπορεία μετονομάσθηκαν σε φαρμακαποθήκες και ορίσθηκε ότι “άδεια ιδρύσεως φαρμακαποθήκης προς χονδρικήν πώλησιν φαρμάκων χορηγείται ... μόνον εις επιστήμονας φαρμακοποιούς ... μη έχοντας οπωσδήποτε αμειβομένην θέσιν και μη ασκούντας έτερον επιτήδευμα” [άρθρα 1-2], διατηρήθηκε δε η απαγόρευση λιανικής πώλησης φαρμάκων εντός των φαρμακαποθηκών και των εργοστασίων φαρμακευτικών προϊόντων [άρθρο 8]. Με τον α.ν. 517/1968 (Α΄ 188), διατηρήθηκε ως προϋπόθεση για την απόκτηση άδειας ίδρυσης φαρμακείου η κατοχή πτυχίου Φαρμακευτικής Σχολής και άδειας άσκησης της φαρμακευτικής [άρθρο 1], ορίσθηκε, όμως, ότι “ουδείς έτερος περιορισμός τίθεται δια την χορήγησιν αδείας ιδρύσεως φαρμακείου εν τη περιφερεία οιουδήποτε Δήμου ή Κοινότητος” [άρθρο 2] [βλ. το άρθρο 5 του ιδίου α.ν. για τη δυνατότητα λειτουργίας φαρμακείων από τους κληρονόμους αποθανόντος φαρμακοποιού, υπό την προϋπόθεση ορισμού φαρμακοποιού ως υπευθύνου, και το άρθρο 6 για ανάλογη εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 1 κατά τη χορήγηση άδειας ίδρυσης φαρμακαποθήκης]. Ακολούθως, με το άρθρο 1 παρ. 14 περ. δ΄ του ν. 38/1975 (Α΄ 83) συμπληρώθηκε το ανωτέρω άρθρο 17 του ν. 5607/1932 και ορίσθηκε ότι “Ο αδειούχος φαρμακοποιός του φαρμακείου δύναται να προσλάβη συνεταίρον, συντασσομένης συμβολαιογραφικής πράξεως, αλλ’ εν τη περιπτώσει ταύτη απαιτείται απαραιτήτως η προσωπική διεύθυνσις του φαρμακείου υπό του αδειούχου φαρμακοποιού, ανεξαρτήτως του ύψους του ποσοστού συμμετοχής του φαρμακοποιού εις την συνιστωμένην εταιρείαν”. Με το άρθρο 6 του μεταγενέστερου ν. 328/1976 (Α΄ 128), το άρθρο 17 του ν. 5607/1932 αντικαταστάθηκε ως εξής: “1. Προς εκμετάλλευσιν φαρμακείου ή φαρμακαποθήκης επιτρέπεται η σύστασις εταιρείας μόνον υπό μορφήν ομορρύθμου ή ετερορρύθμου τοιαύτης μεταξύ φαρμακοποιών μόνον δια την περίπτωσιν φαρμακείου και φαρμακοποιού, μετά φαρμακοποιού ή και μη φαρμακοποιού κατ’ εξαίρεσιν, δια την περίπτωσιν φαρμακαποθήκης υπό την προϋπόθεσιν συμμετοχής του αδειούχου φαρμακοποιού εις την δευτέραν ταύτην περίπτωσιν κατά ποσοστόν τουλάχιστον πεντήκοντα επί τοις εκατόν (50%) εις το εταιρικόν κεφάλαιον, τα κέρδη και ζημίας της εταιρείας. Η συμμετοχή φαρμακοποιού εις μίαν εισέτι το πολύ των ανωτέρω εταιρειών και εφ’ όσον η άδεια ιδρύσεως και λειτουργίας του φαρμακείου ή της φαρμακαποθήκης είναι επ’ ονόματι ετέρου φαρμακοποιού, δεν απαγορεύεται ... 2. Επιφυλασσομένων των διατάξεων περί προσωπικής ευθύνης και αυτοπροσώπου διευθύνσεως του φαρμακείου ή της φαρμακαποθήκης υπό του αδειούχου φαρμακοποιού, πάσα δικαιοπραξία σχέσιν έχουσα με την εν γένει εκμετάλλευσιν της κατά τ’ ανωτέρω συνιστωμένης εταιρείας, δέον όπως καταρτίζηται υπό του αδειούχου φαρμακοποιού, καθισταμένου υποχρεωτικώς διαχειριστού της εταιρείας απαγορευμένης της υποκαταστάσεως τούτου, δι’ ειδικού ή γενικού πληρεξουσίου κατά την σύναψιν των δικαιοπραξιών τούτων ή την διαχείρισιν εν γένει των εταιρικών υποθέσεων. 3. Οι προς διατήρησιν κληρονομικού φαρμακείου ή φαρμακαποθήκης νομιμοποιούμενοι ... δύνανται να συνιστούν εταιρείαν ... υπό μίαν των εν τη παραγράφω 1 του παρόντος μορφήν και τύπον υπό την προϋπόθεσιν, όπως άπαντες οι κατά τα άνω κληρονόμοι τυγχάνουν ομόρρυθμα μέλη και συνδιαχειρισταί της Εταιρείας, συναλλασσόμενοι πάντοτε επ’ ονόματι της Εταιρείας και υπό τον διακριτικόν τίτλον κληρονομικόν φαρμακείον ή φαρμακαποθήκη ... 5. Πάσα παράβασις των υπό του παρόντος άρθρου οριζομένων συνεπάγεται την ακύρωσιν της αδείας ιδρύσεως ή διατηρήσεως του φαρμακείου ή της φαρμακαποθήκης ... 6. Αι υφ’ οιανδήποτε νομικήν μορφήν υφιστάμεναι και λειτουργούσαι εταιρείαι έχουσαι ως αντικείμενον την εκμετάλλευσιν φαρμακείου ή φαρμακαποθήκης, εξακολουθούσαι νομίμως λειτουργούσαι μέχρι λήξεως του χρόνου διαρκείας των ... επί οιασδήποτε όμως ανανεώσεως ή παρατάσεως της διαρκείας δέον να μετατραπή εις εταιρείαν ομόρρυθμον ή ετερόρρυθμον και να εξασφαλίζεται εις τον φαρμακοποιόν ποσοστόν συμμετοχής τουλάχιστον πεντήκοντα επί τοις εκατόν (50%). 7. Αι διατάξεις των παραγράφων 1 και 6 δεν έχουν εφαρμογήν προκειμένου περί συνεταιρισμών μεταξύ συζύγων ή συγγενών εξ αίματος ή αγχιστείας μέχρι και δευτέρου βαθμού, διατηρουμένης πάντοτε της ισχύος των περί προσωπικής ευθύνης του αδειούχου φαρμακοποιού διατάξεων και της μορφής της εταιρείας. Μετά [τον θάνατο] ... του αδειούχου φαρμακοποιού τα ως άνω συγγενή πρόσωπα δύνανται να συνεταιρίζωνται μεθ’ ετέρου επιστήμονος φαρμακοποιού, μη κεκτημένου άδειαν ιδρύσεως και λειτουργίας φαρμακείου, μετέχοντος του τελευταίου εις το 50% τουλάχιστον του εταιρικού κεφαλαίου του ... συνεταιρισμού ... 8. Επί διαλύσεως του προς εκμετάλλευσιν φαρμακείου ή φαρμακαποθήκης συνεταιρισμού, μεταξύ φαρμακοποιού και ιδιώτου και όταν η μίσθωσις του μισθίου καταστήματος έχει γίνει επ’ ονόματι του συνεταιρισμού, η μίσθωσις συνεχίζεται επ' ονόματι του φαρμακοποιού μέχρι της λήξεως του χρόνου της μισθώσεως ...”. Με τον ίδιο νόμο ορίσθηκαν εκ νέου ελάχιστες αποστάσεις για την ίδρυση φαρμακείων [άρθρο 7]. Σύμφωνα με την εισηγητική έκθεση του ως άνω ν. 328/1976: “Είναι γνωστή η κοινωνική αποστολή της λειτουργίας των φαρμακείων και των φαρμακαποθηκών ... και η συμβολή αυτών εις το όλον κύκλωμα της δημοσίας υγείας και κατ’ επέκτασιν της εθνικής οικονομίας, ως επίσης ... αι απαιτήσεις της πολιτείας από τους ασκούντας το επάγγελμα τούτο, αλλά και οι ειδικοί προστατευτικοί υπέρ αυτών νόμοι, επί τη βάσει των οποίων ασκούν ... προνομίας (λ.χ. αποκλειστικόν δικαίωμα πωλήσεως φαρμάκων, ίδρυσις φαρμακείου ή φαρμακαποθήκης κλπ). Έναντι λοιπών αυτών των προνομίων και του σκοπού ον εξυπηρετούν τα φαρμακεία και αι φαρμακαποθήκαι, η πολιτεία επιθυμεί ... όπως μόνον [άτομα πληρούντα] απάσας τας προϋποθέσεις εξ απόψεως ειδικών γνώσεων και ειδικής επιστημονικής ευθύνης να διευθύνουν τύποις και ουσία τα ανωτέρω καταστήματα και όταν ακόμη λειτουργούν υπό εταιρικήν μορφήν, εν ολίγοις, αυτοί να έχουν το διευθυντικόν δικαίωμα εφ’ όλης της επιχειρήσεως, επειδή ακριβώς εις αυτούς ανεγνωρίσθη το δικαίωμα τούτο δια της χορηγηθείσης αδείας ... η ατέλεια της ... νομοθεσίας συνέβαλεν εις το να εισέλθουν εις το φαρμακευτικόν επάγγελμα ξένα και άσχετα άτομα προς το λειτούργημα τούτο, άτινα τα πάντα ορούν από της σκοπιάς του επιχειρηματίου, με αποτέλεσμα τύποις να εμφανίζηται φαρμακοποιός ως υπεύθυνος, όστις πολλάκις υφίσταται τας συνεπείας της φαρμακευτικής νομοθεσίας, ουσία δε η όλη διακίνησις των φαρμάκων προς το κοινόν να διενεργείται υπό επιχειρηματιών, εχόντων ως γνώμονα τον πλουτισμόν των ...” (για τις ρυθμίσεις αυτές βλ. ΣτΕ 3905/1988). Αντίστοιχες, επί το αυστηρότερο, ρυθμίσεις θεσπίσθηκαν με το άρθρο 14 του ν. 1821/1988 (Α΄ 271), ορίσθηκαν δε, ειδικότερα, τα εξής [με τροποποίηση των διατάξεων του άρθρου 6 του ν. 328/1976]: Για την εκμετάλλευση φαρμακείου ή φαρμακαποθήκης επιτρέπεται η σύσταση ομόρρυθμης ή ετερόρρυθμης εταιρείας, μόνο μεταξύ φαρμακοποιών και υπό την προϋπόθεση ότι ο αδειούχος φαρμακοποιός θα συμμετέχει με ποσοστό τουλάχιστον 50% στο εταιρικό κεφάλαιο, τα κέρδη και τις ζημίες της εταιρείας. Η συμμετοχή φαρμακοποιού σε μία ακόμη το πολύ από τις παραπάνω εταιρείες και εφόσον η άδεια ίδρυσης και λειτουργίας του φαρμακείου ή της φαρμακαποθήκης είναι στο όνομα άλλου φαρμακοποιού δεν απαγορεύεται. Εταιρείες φαρμακαποθηκών, στις οποίες μετέχουν εταίροι μη φαρμακοποιοί, εξακολουθούν να λειτουργούν νόμιμα, απαγορεύεται όμως η είσοδος σε αυτές νέων εταίρων μη φαρμακοποιών. Σε περίπτωση θανάτου του αδειούχου φαρμακοποιού, τα συγγενικά του πρόσωπα, “που ήταν συνεταίροι του, μπορούν να συνεταιρίζονται για μια πενταετία από τον θάνατο ... με άλλον φαρμακοποιό που δεν έχει άδεια ιδρύσεως και λειτουργίας φαρμακείου ή φαρμακαποθήκης, ο οποίος θα συμμετέχει στην εταιρεία με ποσοστό τουλάχιστον 50%. Τα συγγενή αυτά πρόσωπα υποχρεούνται να ασχολούνται αποκλειστικά με τη λειτουργία του εταιρικού φαρμακείου ή της φαρμακαποθήκης και η συμμετοχή τους σε άλλη εταιρεία οποιασδήποτε μορφής απαγορεύεται”. Όπως αναφέρεται στη σχετική εισηγητική έκθεση, οι ρυθμίσεις αυτές θεσπίζονται για την προστασία της δημόσιας υγείας, καθόσον, “με διάφορες καταστρατηγήσεις της φαρμακευτικής νομοθεσίας” έχουν εισέλθει στο φαρμακευτικό επάγγελμα και άτομα μη έχοντα την ανάλογη επιστημονική και δεοντολογική παιδεία, τα οποία κινούνται από καθαρώς εμπορικά κριτήρια, με προφανείς κινδύνους για την δημόσια υγεία. Με τον ν. 1963/1991 (Α΄ 138), διατηρήθηκε η προβλεπόμενη στον ν. 5607/1932 ρύθμιση, κατά την οποία για την απόκτηση άδειας ίδρυσης φαρμακείου απαιτείται πτυχίο Φαρμακευτικής Σχολής και άδεια άσκησης της φαρμακευτικής [άρθρο 1], τέθηκαν εκ νέου πληθυσμιακά κριτήρια και ελάχιστες αποστάσεις μεταξύ φαρμακείων [άρθρα 2 και 6], ρυθμίσθηκαν θέματα σχετικά με τη συστέγαση φαρμακείων και φαρμακαποθηκών και ορίσθηκε ότι “οι αδειούχοι φαρμακοποιοί των συστεγασμένων φαρμακείων και φαρμακαποθηκών είναι συνυπεύθυνοι για κάθε παράβαση νόμου, καθώς και για την αυτοπρόσωπη διεύθυνση και την κανονική λειτουργία των φαρμακείων και των φαρμακαποθηκών τους”, ότι τα συστεγαζόμενα φαρμακεία λειτουργούν υποχρεωτικά με τη μορφή ομόρρυθμης εταιρείας, με συνδιαχειριστές όλους τους συμμετέχοντες στη συστέγαση φαρμακοποιούς [άρθρο 7]. Επίσης, ορίσθηκε ότι με απόφαση του νομάρχη, “εφόσον χωροταξικά δεν κωλύεται η εξυπηρέτηση του κοινού, δύναται να επιτραπεί η σύσταση εταιρειών εκμετάλλευσης φαρμακείων, που λειτουργούν ως ατομικά, εταιρικά και συστεγαζόμενα”, παρεσχέθη δε εξουσιοδότηση για τη ρύθμιση, με προεδρικό διάταγμα, των σχετικών με τις εταιρείες αυτές θεμάτων, όπως η μορφή, η διαχείριση και εκπροσώπησή τους, καθώς και τα επιτρεπόμενα ποσοστά συμμετοχής [άρθρο 8], δεν εκδόθηκε, όμως, το σχετικό διάταγμα. Στην εισηγητική έκθεση για τον ν. 1963/1991 αναφέρονται τα εξής: Το φαρμακείο δεν είναι κοινό εμπορικό κατάστημα όπου διεξάγονται συνήθεις εμπορικές πράξεις, αλλά ιδιότυπος χώρος, στον οποίο συνδυάζεται η υπεύθυνη επιστημονική δραστηριότητα με την εμπορική, επιπλέον δε, παρέχονται οι στοιχειώδεις πρώτες βοήθειες. Για τη λειτουργία ενός τέτοιου καταστήματος, “που συνδυάζει την εμπορική, επιστημονική και κοινωνική αποστολή ... απαιτούνται μεγάλα κεφάλαια κινήσεως, λόγω της πληθώρας των ειδών που διακινούνται” και των αυξημένων λειτουργικών εξόδων του. Ένα φαρμακείο για να εκπληρώσει τους σημαντικούς για τη δημόσια υγεία σκοπούς του, “πρέπει να έχει εξασφαλισμένο ένα πεδίο επαρκούς λειτουργικής-οικονομικής βιωσιμότητας”. Απαγορεύεται στον φαρμακοποιό “να χρησιμοποιήσει κατά τη λειτουργία του φαρμακείου τον εμπορικό θεσμό του ελεύθερου ανταγωνισμού, καθόσον εάν ενδιαφερθεί περισσότερο για τα κέρδη “παρά για τη δημόσια υγεία, τα αποτελέσματα θα είναι άκρως βλαπτικά για την τελευταία”. Περαιτέρω, ως προς τις διατάξεις για τη σύσταση εταιρειών, διαλαμβάνονται τα ακόλουθα: “ικανοποιείται ένα παλαιό αίτημα των φαρμακοποιών για τη δημιουργία ισχυρών οικονομικών φαρμακευτικών μονάδων”. Στη συνέχεια, με το άρθρο 19 παρ. 6 του ν. 3204/2003 (Α΄ 296) ορίσθηκε ότι, με την επιφύλαξη των διατάξεων του άρθρου 6 του ν. 328/1976 [όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 14 του ν. 1821/1988], του άρθρου 12 του ν. 5607/1932 [όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 7 του ν. 1963/1991], καθώς και του άρθρου 8 του ν. 1963/1991, “απαγορεύεται κάθε μορφής συμφωνία μεταξύ αδειούχων φαρμακοποιών και τρίτων, η οποία έχει σαν αποτέλεσμα τον άμεσο ή έμμεσο έλεγχο της διεύθυνσης ή της εκμετάλλευσης του φαρμακείου”. Σύμφωνα με την σχετική εισηγητική έκθεση, “[τ]α φαρμακεία αποτελούν σοβαρό παράγοντα προστασίας της δημόσιας υγείας, γι’ αυτό τελούν υπό την άμεση επίβλεψη και προστασία της Πολιτείας. Μεταξύ των μέτρων που λαμβάνει η Πολιτεία για τη διασφάλιση της ομαλής λειτουργίας των φαρμακείων είναι αφενός η εξασφάλιση του ζωτικού χώρου για την λειτουργία αυτών, και αφετέρου, η προστασία του ιδιοκτησιακού καθεστώτος αυτών, απαγορευμένης της αναμείξεως στην διεύθυνση και εκμετάλλευση τούτων ατόμων ξένων προς το φαρμακευτικό επάγγελμα, ώστε ταύτα να ευρίσκονται συνεχώς υπό τον απόλυτο έλεγχο της εποπτεύουσας αρχής και των αδειούχων φαρμακοποιών, οι οποίοι έχουν όχι μόνο την ανάλογη φαρμακευτική παιδεία, αλλά διακατέχονται και από τη δέουσα δεοντολογική φαρμακευτική συνείδηση, που διακρίνει τους λειτουργούς της δημόσιας υγείας. Με τις διατάξεις ... του σχεδίου νόμου διασφαλίζεται ο ζωτικός χώρος λειτουργίας των φαρμακείων και παρεμποδίζεται η ανάμειξη στην εκμετάλλευση αυτών, ατόμων ξένων προς το φαρμακευτικό επάγγελμα”.

8. Επειδή, εξ άλλου, στο π.δ. 312/1992 “Οργάνωση και συγκρότηση φαρμακείων” (Α΄ 157), το οποίο εκδόθηκε κατ’ εξουσιοδότηση διατάξεων των προαναφερθέντων νόμων 5607/1932 και 1963/1991 και εξακολουθεί να ισχύει, ορίζεται ότι: “Στο φαρμακείο: (α) Εκτελούνται οι πάσης φύσεως αναγραφόμενες από τους ιατρούς, οδοντιάτρους ... συνταγές και (β) Πωλούνται λιανικώς φάρμακα, φαρμακευτικά προϊόντα και φαρμακευτικές ουσίες, και γενικά είδη που αναφέρονται στις περιπτώσεις α-ιζ της παρ. 2 του άρθρου 2 του ν. 1316/83, όπως αυτό αντικαταστάθηκε με το άρθρο 1 του ν. 1965/1991, εκτός εκείνων που με απόφαση του ΕΟΦ [εξαιρούνται] της δικαιοδοσίας των φαρμακείων ως και τα είδη που επιτρέπονται από άλλες διατάξεις νόμων ή αποφάσεων. Επίσης στα φαρμακεία πωλούνται ελεύθερα είδη ιατρικής γενικά χρήσεως, καλλυντικά, διαιτητικά προϊόντα, γάλατα και τροφές βρεφικής ηλικίας, είδη υγιεινής βρεφών, εγκύων ... καλλωπισμού, ορθοπεδικά είδη και μηχανήματα, ιατρικά εργαλεία, μηχανήματα και βοηθήματα” [άρθρο 1]. Τα φαρμακεία πρέπει, μεταξύ άλλων, να διαθέτουν: την ισχύουσα Ελληνική Φαρμακοποιία, τη διατίμηση φαρμάκων, συνταγολόγιο, βιβλίο εργαστηρίου για την αναγραφή των παρασκευαζομένων σκευασμάτων, τα βιβλιάρια ναρκωτικών [άρθρο 3], τα καθοριζόμενα στο διάταγμα φάρμακα, όργανα και σκεύη [άρθρο 4, βλ. και άρθρα 6 και 7 για την φύλαξη και αποθήκευση των φαρμάκων και άλλων ουσιών]. Οι συνταγές των ιατρών εκτελούνται “υποχρεωτικά, αποκλειστικά και μόνον στα λειτουργούντα φαρμακεία”, από τον αδειούχο φαρμακοποιό ή τον νόμιμο αντικαταστάτη του, ο οποίος υπογράφει και σφραγίζει τη συνταγή με την προσωπική του σφραγίδα [άρθρο 8 και 9]. Στο άρθρο 2 δε του ν. 1316/1983 (Α΄ 3), όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 1 του ν. 1965/1991 (Α΄ 146), στις διατάξεις δηλαδή στις οποίες παραπέμπει το ανωτέρω π.δ. 312/1992, ορίζονται (α) τα φαρμακευτικά προϊόντα, που διακρίνονται σε σκευάσματα και φαρμακευτικά ιδιοσκευάσματα, (β) το φάρμακο, που είναι “ουσία ή συνδυασμός ουσιών ή σύνθεση που φέρεται να έχει ιδιότητες θεραπευτικές ή προληπτικές για ασθένειες ανθρώπων ή ζώων, ως επίσης ουσία ή συνδυασμός ουσιών ή σύνθεση που μπορεί να χορηγηθεί σε άνθρωπο ή ζώο για να συμβάλλει σε ιατρική διάγνωση ή να βελτιώσει ή να τροποποιήσει ή αποκαταστήσει ή υποκαταστήσει οργανική λειτουργία στον άνθρωπο ή τα ζώα”, αναφέρονται διάφορες κατηγορίες φαρμακευτικών προϊόντων, όπως τα ανοσολογικά (εμβόλια, αλλεργιογόνα κλπ), τα ραδιενεργά για θεραπευτική ή διαγνωστική χρήση, οι δρόγες για θεραπευτική ή διαγνωστική χρήση, (γ) τα ιατρικά βοηθήματα, όπως είναι τα προοριζόμενα να εμφυτευθούν με χειρουργική επέμβαση στο σώμα, τα αποστειρωμένα και μη υλικά, οι επίδεσμοι χωρίς φαρμακευτικές ουσίες, τα απολυμαντικά και αντισηπτικά ιατρικών εργαλείων και άλλων ιατρικών βοηθημάτων, τα χειρουργικά ράμματα, οι χειρουργικές επιδέσεις, συσκευές ή μηχανήματα, προοριζόμενα για διαγνωστική ή θεραπευτική χρήση, (δ) τα καλλυντικά προϊόντα, (ε) τα προϊόντα ειδικής διατροφής, καθώς και ορισμένα άλλα προϊόντα που πωλούνται λιανικώς στα φαρμακεία. Περαιτέρω, στο π.δ. 340/1993 για τον Κώδικα Ελληνικής Φαρμακευτικής Δεοντολογίας (Α΄ 145), το οποίο επίσης εξακολουθεί να ισχύει, ορίζονται τα εξής: Δεοντολογία είναι οι αρχές που διέπουν και καθοδηγούν τους φαρμακοποιούς στις σχέσεις τους με τους ασθενείς, τους συναδέλφους τους και τους λοιπούς υγειονομικούς επιστήμονες και τα όργανα της πολιτείας, καθώς και γενικά τη στάση τους απέναντι στην κοινωνία [άρθρο 6]. Η φαρμακευτική ασκείται αποκλειστικά από τους κατόχους πανεπιστημιακού διπλώματος φαρμακοποιού και νόμιμης αδείας φαρμακευτικού επαγγέλματος [άρθρο 1]. “Το φάρμακο αποτελεί σημαντικότατο παράγοντα στην πρόληψη και θεραπεία της ασθένειας και ο φαρμακοποιός είναι ο μόνος καθ’ ύλην ειδικός στον τομέα διακίνησης του φαρμάκου, λόγω της επιστημονικής του εκπαίδευσης” [άρθρο 2]. “Για λόγους προστασίας της δημόσιας υγείας και προς το συμφέρον του καταναλωτού, η ευθύνη και η συμμετοχή του φαρμακοποιού πρέπει να εκτείνεται σε όλα τα στάδια διαδικασίας από την παραγωγή ως την χορήγηση του φαρμάκου στο κοινό” [άρθρο 3]. “Τα φαρμακεία πρέπει να ανήκουν αποκλειστικά σε φαρμακοποιούς και να αποφεύγεται η παρεμβολή ξένων συμφερόντων μη εχόντων σχέση με το φαρμακευτικό επάγγελμα-λειτούργημα κατά τη διακίνηση και λιανική εμπορία των φαρμακευτικών προϊόντων” [άρθρο 4]. “Είναι αναφαίρετο δικαίωμα του ασθενούς η ελεύθερη επιλογή του φαρμακοποιού και οι φαρμακοποιοί ιδιοκτήτες φαρμακείου σε λειτουργία πρέπει να αποφεύγουν κάθε μέσο ή τρόπο ή μέθοδο που θα περιορίζει την ελευθερία του ασθενούς στην επιλογή του φαρμακείου της προτιμήσεώς του” [άρθρο 5]. Ο φαρμακοποιός οφείλει να ασκεί το λειτούργημα σύμφωνα με τους ισχύοντες νόμους και τον όρκο που έδωσε. Απαγορεύεται να ασκεί και άλλο επάγγελμα, ασυμβίβαστο με την αξιοπρέπεια του φαρμακευτικού λειτουργήματος [άρθρα 7, 8]. Οφείλει την ίδια αφοσίωση σε όλους τους ασθενείς που τον επισκέπτονται και, εντός των ορίων των γνώσεών του, παρέχει κάθε βοήθεια σε ασθενή σε άμεσο κίνδυνο, εφόσον δεν δύναται εκείνη την στιγμή να υπάρξει ιατρική βοήθεια, είναι δε υποχρεωμένος να παρέχει την συνδρομή του στο έργο της κοινωνικής υγιεινής και να συνεργάζεται με τις κρατικές αρχές για την προστασία και την διαφύλαξη της δημόσιας υγείας [άρθρα 9, 11]. Οφείλει να τηρεί το επαγγελματικό απόρρητο, “να ασκεί προσωπικώς την φαρμακευτική και να παρασκευάζει και να παραδίδει αυτοπροσώπως τα φάρμακα στους αρρώστους ή στους οικείους τους. Πρέπει να επιβλέπει προσωπικώς κάθε φαρμακευτική εργασία που εκτελείται από το προσωπικό του φαρμακείου του” και απαγορεύεται να δέχεται αμοιβή “ασυμβίβαστη με την αξιοπρέπεια του λειτουργήματος του φαρμακοποιού”, οφείλει να δίνει “σαφείς οδηγίες χρήσεως των χορηγουμένων φαρμάκων στους πελάτες του φαρμακείου του και να αναγράφει επ’ αυτών περιληπτικώς την οδηγία χρήσεως, καθώς και κάθε άλλη επισήμανση προς αποφυγή λαθών κατά την λήψη ή την χρήση των χορηγουμένων φαρμάκων”, όταν χορηγεί τα φάρμακα που αναγράφονται σε συνταγές, καθώς και τα άλλα διακινούμενα προϊόντα, οφείλει να ελέγχει αν τα χορηγούμενα είδη πληρούν τις νόμιμες προδιαγραφές [άρθρα 13-21]. Οι φαρμακοποιοί οφείλουν να αποφεύγουν την προσέλκυση πελατείας “με ενέργειες και μέσα αντίθετα στην αξιοπρέπεια του ανθρώπου και του φαρμακοποιού επιστήμονος και λειτουργού της δημόσιας υγείας” [άρθρο 22]. “Απαγορεύεται στον φαρμακοποιό να αντικαθιστά με άλλα φάρμακα τα αναγραφόμενα σε ιατρική συνταγή ...” [άρθρο 23]. Γενικώς, απαγορεύεται στους φαρμακοποιούς με φαρμακείο σε λειτουργία, στους δικαιούχους κληρονομικών φαρμακείων και στους υπεύθυνους φαρμακοποιούς κληρονομικών φαρμακείων: πώληση φαρμάκου σε τιμή κατώτερη από την οριζομένη λιανική με τα δελτία τιμών του Υπουργείου, κάθε σύμβαση, πράξη ή συμφωνία που αποσκοπεί σε κερδοσκοπία σε βάρος της υγείας των ασθενών και παντός άλλου προσώπου, χορήγηση δώρων ή άλλων ωφελημάτων σε ιατρούς κλπ ή άλλους μεσίτες για την προσέλκυση πελατείας, “κάθε συμφωνία με οιονδήποτε μετερχόμενο οποιοδήποτε υγειονομικό επάγγελμα προκειμένου να καρπωθούν ωφελήματα ο φαρμακοποιός και οι με αυτόν συμφωνούντες σε βάρος της υγείας του ασθενούς και κάθε άλλου προσώπου” [άρθρο 24]. Απαγορεύεται “η δια των μέσων μαζικής επικοινωνίας ή με άλλο μέσο διαφήμιση των φαρμάκων ή φαρμακευτικών ιδιοσκευασμάτων” [άρθρο 25]. Οι φαρμακοποιοί απαγορεύεται να παρέχουν στους πελάτες τους ιατρικές συμβουλές και οφείλουν να προτρέπουν τους ασθενείς να επισκεφθούν τον γιατρό για τα προβλήματα της υγείας τους, οφείλουν να απαντούν με περίσκεψη στις ερωτήσεις ασθενών ή των οικείων τους, σχετικά με την φύση της νόσου του ασθενούς, την αποτελεσματικότητα των χορηγουμένων από τον γιατρό φαρμάκων και την πιθανή πορεία της νόσου, οφείλουν να απέχουν από κάθε διατύπωση γνώμης για την διάγνωση του γιατρού, την πρόγνωση της πορείας και τη θεραπεία της ασθένειας. Ιδίως πρέπει να αποφεύγουν τον σχολιασμό ενώπιον των ασθενών ή των οικείων τους των αποτελεσμάτων παραϊατρικών εξετάσεων [άρθρα 26-28]. Συναφείς ρυθμίσεις περιέχουν και πλείστα άλλα νομοθετήματα, όπως: (i) το άρθρο 2 του π.δ/τος της 1/10.2.1933 (Α΄ 36): “Ο Διευθύνων το φαρμακείον υπεύθυνος φαρμακοποιός ασκεί την γενικήν επίβλεψιν του φαρμακείου και εργάζεται εν αυτώ υπέχων ακεραίαν την ευθύνην διά την κανονικήν λειτουργίαν αυτού”, (ii) το άρθρο 4 παρ. 1 του ν. 1963/1991: το φάρμακο είναι κοινωνικό αγαθό και χορηγείται δια χειρός φαρμακοποιού, (iii) το άρθρο 95 παρ. 7 του ν. 4172/2013 (Α΄ 167) [όπως η παράγραφος αυτή αντικαταστάθηκε με το άρθρο 257 παρ. 4 του ν. 4512/2018 (Α΄ 5/17.1.2018)]: τα φαρμακεία λειτουργούν υπό την διαρκή παρουσία και επίβλεψη αδειούχου φαρμακοποιού, (iv) το ν.δ. 96/1973 (Α΄ 172): απαγορεύεται η λιανική πώληση φαρμάκων και φαρμακευτικών εν γένει προϊόντων από τους παραγωγούς, αντιπροσώπους και εισαγωγείς τους· η λιανική πώληση των φαρμακευτικών προϊόντων “επιτρέπεται μόνον υπό των νομίμως λειτουργούντων φαρμακείων και υπό των εχόντων ειδικήν προς τούτο άδειαν”· όλα τα φάρμακα χορηγούνται, κατ’ αρχήν, κατόπιν ιατρικής συνταγής· οι φαρμακοποιοί υποχρεούνται να χορηγούν τα αναγραφόμενα στην ιατρική συνταγή προϊόντα· για την ποιότητα των φαρμακευτικών προϊόντων και των φαρμακοτεχνικών σκευασμάτων, που πωλούνται ή παρασκευάζονται στα φαρμακεία, ευθύνεται ο φαρμακοποιός ή νόμιμος αντικαταστάτης αυτού, στις ακόλουθες περιπτώσεις: επί προμήθειας προϊόντων από μη νόμιμες πηγές, “επί χορηγήσεως προϊόντων μη εγκεκριμένων … επί χορηγήσεως προϊόντος τυποποιημένης συσκευασίας, ήτις παρεβιάσθη ... επί χορηγήσεως προϊόντων μετά την λήξιν της ... προθεσμίας χρήσεως” [άρθρα 12, 13 και 15]· για την εκτέλεση από τα φαρμακεία των ιατρικών συνταγών των ασφαλισμένων, κάθε ασφαλιστικός οργανισμός συνάπτει με τον Πανελλήνιο Φαρμακευτικό Σύλλογο σύμβαση, οι όροι της οποίας δεσμεύουν αυτοδικαίως όλους τους φαρμακοποιούς που διατηρούν φαρμακείο [άρθρο 13 παρ. 8 όπως η παράγραφος αυτή προστέθηκε με το άρθρο 24 παρ. Β παρ. 3 του ν. 1579/1985 (Α΄ 217)].

9. Επειδή, η Ελληνική Κυβέρνηση αποφάσισε το έτος 2010 να εφαρμόσει ένα πρόγραμμα οικονομικής πολιτικής, σε συνεννόηση με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο (ΔΝΤ). Το οικονομικό αυτό πρόγραμμα εμπεριέχεται στο “Μνημόνιο Συνεννόησης” [το επονομασθέν “Μνημόνιο Ι”], που απαρτίζεται από τρία επιμέρους μνημόνια, δύο εκ των οποίων δημοσιοποιήθηκαν με την προσάρτησή τους στον ν. 3845/2010 (Α΄ 65) (βλ. σχετικώς ΣτΕ 668/2012 Ολομ). Μεταξύ των δεσμεύσεων που ανέλαβε η Ελληνική Δημοκρατία με το Μνημόνιο Οικονομικής και Χρηματοπιστωτικής Πολιτικής, το οποίο προσαρτήθηκε ως Παράρτημα ΙΙΙ στον ν. 3845/2010, ήταν η απελευθέρωση των κλειστών επαγγελμάτων, με μείωση, μεταξύ άλλων, των περιορισμών για τα φαρμακεία. Ειδικότερα, στο Κεφάλαιο ΙΙΙ.Γ στοιχείο 22 του εν λόγω Μνημονίου αναφέρονται τα εξής: “Οι διαρθρωτικές πολιτικές ενισχύονται προκειμένου να αυξηθεί η ανταγωνιστικότητα ... Οι πολιτικές αυτές θα ενισχύσουν την ευελιξία και την παραγωγική ικανότητα της οικονομίας, θα διασφαλίσουν την αποκατάσταση των μισθών και των τιμών και στη συνέχεια θα διατηρήσουν τη διεθνή ανταγωνιστικότητα και, σταδιακά, θα αλλάξουν τη διάρθρωση της οικονομίας προς ένα μοντέλο ανάπτυξης περισσότερο βασισμένο στις επενδύσεις και στις εξαγωγές”. Στις μεταρρυθμίσεις για την βελτίωση του επιχειρηματικού περιβάλλοντος και την ενίσχυση του ανταγωνισμού περιλαμβάνεται η “απελευθέρωση κλειστών επαγγελμάτων”, με μείωση, μεταξύ άλλων, των σχετικών με τα φαρμακεία περιορισμών [βλ. επίσης Παράρτημα IV Κεφάλαιο 3 στοιχείο iii και Κεφάλαιο 5 στοιχείο ii του ιδίου νόμου]. Ακολούθως, η Ελληνική Κυβέρνηση αποφάσισε να ζητήσει πρόσθετη χρηματοδότηση από τα άλλα κράτη-μέλη της Ευρωζώνης και από το ΔΝΤ. Προς τούτο, καταρτίσθηκε σχέδιο νέου Μνημονίου Συνεννόησης [“Μνημόνιο ΙΙ”], το οποίο εγκρίθηκε με τον ν. 4046/2012 (A΄ 28) (βλ. σχετικώς ΣτΕ 2307/2014 Ολομ), προέβλεπε δε, ομοίως, την “απελευθέρωση κλειστών επαγγελμάτων”, πλην εκείνων για τα οποία “απαιτείται η επαναφορά περιορισμών, με βάση τις αρχές της αναγκαιότητας, της αναλογικότητας και του δημοσίου συμφέροντος”, καθώς και μείωση της φαρμακευτικής δαπάνης, με διάφορα μέτρα, στα οποία περιλαμβάνεται η προώθηση των “γενοσήμων”, ο περιορισμός της υπερσυνταγογράφησης, η επέκταση της ηλεκτρονικής συνταγογράφησης και η μείωση των περιθωρίων κέρδους στη χονδρική και λιανική πώληση φαρμάκων. Ενόψει τούτων, τροποποιήθηκαν διάφορες διατάξεις της σχετικής με την ίδρυση και τη λειτουργία των φαρμακείων νομοθεσίας, όπως το ωράριο λειτουργίας τους ή οι σχετικοί με τα πληθυσμιακά κριτήρια και τις αποστάσεις περιορισμοί, χωρίς, πάντως, να μεταβληθεί ο κανόνας της χορήγησης άδειας για την ίδρυση φαρμακείου μόνο σε φαρμακοποιούς, καθώς και ο κανόνας που προέβλεπε την εκμετάλλευση φαρμακείου μόνο από ατομικές επιχειρήσεις ή προσωπικές εταιρείες, με μετόχους αποκλειστικά φαρμακοποιούς. Ειδικότερα: Στο άρθρο 36 του ν. 3918/2011 (Α΄ 31) ορίσθηκε ότι: “Το επάγγελμα του αδειούχου φαρμακοποιού και η λήψη άδειας ίδρυσης και λειτουργίας φαρμακείου από αδειούχο φαρμακοποιό ... δεν υπόκεινται σε κανένα περιορισμό πλην των σχετικών με τα πληθυσμιακά όρια και την προϋπόθεση τήρησης ελαχίστων αποστάσεων, που εξασφαλίζουν τη χωροταξικά ισόρροπη διασπορά των φαρμακείων στην επικράτεια” [παρ. 1], αναπροσαρμόσθηκαν τα κριτήρια αναλογίας φαρμακείου ανά αριθμό κατοίκων “για την προστασία της δημόσιας υγείας και την ορθολογική κατανομή των φαρμακείων στην επικράτεια” [παρ. 3-4], ορίσθηκε ότι “ανά τρεις βοηθούς φαρμακείων που εργάζονται σε φαρμακεία, είναι υποχρεωτική η απασχόληση ενός πτυχιούχου φαρμακοποιού με σύμβαση εξαρτημένης εργασίας” [παρ. 5] και διατηρήθηκε η υποχρέωση να λειτουργούν με τη μορφή ομόρρυθμης εταιρείας τα συστεγαζόμενα φαρμακεία [παρ. 6]. Με το άρθρο πρώτο παρ. ΣΤ υποπαρ. ΣΤ.1 του ν. 4254/2014 “Μέτρα στήριξης και ανάπτυξης της ελληνικής οικονομίας στο πλαίσιο εφαρμογής του ν. 4046/2012 ...” (Α΄ 85), θεσπίσθηκαν ρυθμίσεις για την άρση εμποδίων στον ανταγωνισμό, μεταξύ άλλων, και στο λιανικό εμπόριο φαρμάκων. Στην εισηγητική έκθεση για τον ν. 4254/2014 διαλαμβάνονται τα εξής: Οι εισαγόμενες ρυθμίσεις για την ενίσχυση του ανταγωνισμού σχετίζονται με προτάσεις που διατύπωσε ο Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης [ΟΟΣΑ], με σκοπό τη μείωση των τιμών και την αύξηση των επιλογών του καταναλωτή. Προς τούτο προτείνεται, μεταξύ άλλων, να αρθούν οι περιορισμοί για τον καθορισμό, εκ του νόμου, ελάχιστης συμμετοχής φαρμακοποιού στην εκμετάλλευση φαρμακείου ή φαρμακαποθήκης και να καθορίζονται ελεύθερα τα ποσοστά συμμετοχής από τους συμμετέχοντες, καθόσον ο περιορισμός αυτός θέτει “υπέρμετρο εμπόδιο στον αριθμό των φαρμακοποιών που μπορούν να συστήσουν εταιρείες αποθαρρύνοντας την επίτευξη οικονομιών κλίμακας”. Τελικώς, όμως, με την προαναφερθείσα διάταξη του ν. 4254/2014, το άρθρο 6 παρ. 1 του ν. 328/1976 αντικαταστάθηκε ως εξής: “Για την εκμετάλλευση φαρμακείου ή φαρμακαποθήκης επιτρέπεται η σύσταση ομόρρυθμης ή ετερόρρυθμης εταιρείας μόνο μεταξύ φαρμακοποιών. Η συμμετοχή φαρμακοποιού σε μία ακόμη το πολύ από τις παραπάνω εταιρείες και εφόσον η άδεια ιδρύσεως και λειτουργίας του φαρμακείου ή της φαρμακαποθήκης είναι στο όνομα άλλου φαρμακοποιού δεν απαγορεύεται … Εταιρείες φαρμακαποθηκών, στις οποίες συμμετέχουν εταίροι μη φαρμακοποιοί, που υπάρχουν κατά τη δημοσίευση του παρόντος και λειτουργούν με μία από τις ανωτέρω μορφές, εξακολουθούν να λειτουργούν νόμιμα, απαγορεύεται όμως η είσοδος σ’ αυτές νέων εταίρων μη φαρμακοποιών, καθώς και σε περίπτωση παρατάσεως της διάρκειας λειτουργίας τους”. Με τον ίδιο νόμο καταργήθηκαν περιορισμοί για τις αποστάσεις των φαρμακείων και εισήχθησαν ρυθμίσεις για τα μη συνταγογραφούμενα φάρμακα [βλ. κατωτέρω]. Περαιτέρω, με το άρθρο 4 του ν. 4316/2014 (Α΄ 270) ορίσθηκε ότι “η λειτουργία ηλεκτρονικών καταστημάτων φαρμακείων στο διαδίκτυο επιτρέπεται μόνο σε φαρμακοποιούς με άδεια ίδρυσης και λειτουργίας φαρμακείου” και χορηγήθηκε εξουσιοδότηση, για την έκδοση κ.υ.α. ύστερα από γνώμη του ΠΦΣ, προς καθορισμό των προϋποθέσεων λειτουργίας των συγκεκριμένων καταστημάτων.

10. Επειδή, στη συνέχεια, με το άρθρο 3 του ν. 4336/2015 (Α΄ 94) κυρώθηκαν (α) σχέδιο Σύμβασης χρηματοοικονομικής διευκόλυνσης, μεταξύ του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας και της Ελληνικής Δημοκρατίας ως δικαιούχου κράτους μέλους [παρ. Β άρθρου 3], και (β) σχέδιο Συμφωνίας Δημοσιονομικών Στόχων και Διαρθρωτικών Μεταρρυθμίσεων, που αποτελεί το “Μνημόνιο Συνεννόησης για τριετές πρόγραμμα του ΕΜΣ” [παρ. Γ άρθρου 3]. Στη Συμφωνία αυτή ορίζονται, μεταξύ άλλων, τα εξής: “4. Διαρθρωτικές πολιτικές για την ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας και της ανάπτυξης: 4.1 ... 4.2 Αγορές προϊόντων και επιχειρηματικό περιβάλλον: Οι περισσότερο ανοικτές αγορές είναι ουσιώδους σημασίας για να δημιουργηθούν οικονομικές ευκαιρίες και να ενισχυθεί η κοινωνική δικαιοσύνη με περιορισμό ... της μονοπωλιακής συμπεριφοράς, η οποία μεταφράζεται σε υψηλότερες τιμές και χαμηλότερο βιοτικό επίπεδο. Σύμφωνα με την αναπτυξιακή τους στρατηγική, οι αρχές θα εντείνουν τις προσπάθειές τους για να υλοποιήσουν βασικές πρωτοβουλίες και μεταρρυθμιστικές προτάσεις, καθώς και για να εμπλουτίσουν το πρόγραμμα με περαιτέρω φιλόδοξες μεταρρυθμίσεις οι οποίες θα στηρίξουν την επιστροφή της χώρας στη βιώσιμη ανάπτυξη, θα προσελκύσουν επενδύσεις και θα δημιουργήσουν θέσεις εργασίας. Ως προαπαιτούμενα, οι αρχές θα θεσπίσουν νομοθεσία με σκοπό: i. να υλοποιήσουν όλες τις εκκρεμείς συστάσεις της εργαλειοθήκης ανταγωνισμού Ι του ΟΟΣΑ ...”. Στην προαναφερθείσα “εργαλειοθήκη” του ΟΟΣΑ, η οποία συνετάγη το 2014 και αποτελεί την έκθεση αξιολόγησης ως προς την εφαρμογή των κανόνων του ανταγωνισμού [OECD Competition Assessment Review] σε διάφορους τομείς της ελληνικής οικονομίας, αναφέρονται, σε σχέση με το καθεστώς των φαρμακείων, μεταξύ άλλων, τα εξής: Το 2011, στην Ελλάδα αντιστοιχεί ένα φαρμακείο σε 1.000 κατοίκους, αναλογία τρεις φορές πάνω από τον ευρωπαϊκό μέσο όρο [1:3.300] και η μεγαλύτερη στην ΕΕ. Οι ισχύοντες περιορισμοί στο ιδιοκτησιακό καθεστώς, δηλαδή η χορήγηση άδειας ίδρυσης και λειτουργίας μόνο σε φαρμακοποιούς, επιβάλλονται, κατά τον νομοθέτη, από λόγους αναγόμενους στην δημόσια υγεία, καθόσον οι φαρμακοποιοί, ως εκ της ιδιότητας και των εξειδικευμένων γνώσεών τους, ενεργούν με γνώμονα την προστασία του ασθενούς. Οι περιορισμοί αυτοί μειώνουν τη δεξαμενή των επιχειρηματιών-επενδυτών που θα μπορούσαν να εισφέρουν κεφάλαια στην σχετική αγορά, συμβάλλοντας έτσι στην ενίσχυση της απασχόλησης των φαρμακοποιών, οι οποίοι δεν είναι απαραίτητο ότι έχουν τα κατάλληλα προσόντα για να λειτουργήσουν ως επιχειρηματίες. Η συνεργασία των φαρμακοποιών με ιδιώτες θα βελτιώσει τόσο τη δική τους απόδοση, όσο και την απόδοση της επιχείρησης. Η συγκριτική επισκόπηση των συστημάτων 25 κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης κατέδειξε ότι σε 20 από τα 27 κράτη μέλη η ιδιοκτησία φαρμακείου δεν αποτελεί αποκλειστικό δικαίωμα του φαρμακοποιού, στα 10 δε από αυτά τα 20 κράτη μέλη το ιδιοκτησιακό καθεστώς είναι απολύτως απελευθερωμένο, είναι όμως υποχρεωτική η διαρκής παρουσία φαρμακοποιού, ο οποίος επιβλέπει την εκτέλεση των συνταγών. Η φύση του επαγγέλματος του φαρμακοποιού, που συνδυάζει την άσκηση της φαρμακευτικής με την παροχή υπηρεσιών λιανικής, επιτρέπει την κατάργηση των περιορισμών στο ιδιοκτησιακό καθεστώς: η απαίτηση για διάθεση των φαρμάκων αποκλειστικά από φαρμακοποιό, ανεξαρτήτως του φορέα της επιχείρησης, επιτυγχάνει τον δημόσιο σκοπό προστασίας της δημόσιας υγείας, επιπλέον δε την αύξηση της διαθεσιμότητας και τη μείωση των τιμών των φαρμάκων, μέσω της ανάπτυξης του ανταγωνισμού και την επίτευξη οικονομιών κλίμακας (ιδίως από τις αλυσίδες φαρμακείων), καθώς και την αύξηση της απασχόλησης. Εξ άλλου, με το άρθρο 2 παράγραφος Δ υποπαράγραφος Δ.12 περίπτωση 18 του ως άνω ν. 4336/2015 αντικαταστάθηκε το άρθρο 1 του ν. 1963/1991 περί φαρμακευτικής νομοθεσίας [βλ. ανωτέρω σκέψη 7], ως εξής: “Με απόφαση των Υπουργών Οικονομίας, Υποδομών, Ναυτιλίας και Τουρισμού και Υγείας καθορίζονται οι προϋποθέσεις, η διαδικασία και κάθε άλλο θέμα σχετικά με τη χορήγηση άδειας ιδρύσεως φαρμακείου”. Κατ’ εφαρμογή της ανωτέρω εξουσιοδοτικής διάταξης του ν. 4336/2015 εκδόθηκε, αρχικώς, η κ.υ.α. Γ5(β)/ΓΠ.οικ.82829/29.10.2015 (Β΄ 2330/29.10.2015), με την οποία προβλέφθηκε για πρώτη φορά η δυνατότητα ίδρυσης φαρμακείου και από ιδιώτες-μη φαρμακοποιούς. Η απόφαση αυτή, οι ρυθμίσεις της οποίας είναι εν πολλοίς όμοιες με αυτές του προσβαλλομένου δ/τος, τροποποιήθηκε και συμπληρώθηκε με την κ.υ.α. Γ5(β)/ΓΠ./οικ.6915/28.1.2016 (Β΄ 138/29.1.2016). Δυνάμει της ίδιας διάταξης του ν. 4336/2015 εκδόθηκε, στη συνέχεια, η κ.υ.α. Γ5(β)/ΓΠ.οικ.36277/20.5.2016 (Β΄ 1445/23.5.2016), με την οποία ορίσθηκε, μεταξύ άλλων, ότι τα φαρμακεία, για τα οποία δίδεται άδεια ίδρυσης σε ιδιώτη μη φαρμακοποιό, τα λειτουργεί υποχρεωτικά Εταιρεία Περιορισμένης Ευθύνης (ΕΠΕ), στην εταιρική σύνθεση της οποίας μετέχει υποχρεωτικά ως εταίρος και με ποσοστό συμμετοχής τουλάχιστον 20% στο κεφάλαιο, τα κέρδη και τις ζημίες της εταιρείας, και ο φαρμακοποιός που έχει δηλωθεί υπεύθυνος για τη λειτουργία του φαρμακείου. Εξ άλλου, με το άρθρο 119 παρ. 1 του ν. 4446/2016 (Α΄ 240) καταργήθηκαν οι διατάξεις του άρθρου 17 παρ. 1, 2 και 7 του ν. 5607/1932, όπως είχαν αντικατασταθεί με το άρθρο 14 του ν. 1821/1988 [βλ. ανωτέρω σκέψη 7], οι οποίες για την εκμετάλλευση φαρμακείου προέβλεπαν δυνατότητα σύστασης μόνο προσωπικών εταιρειών [ΟΕ/ΕΕ] και μόνο μεταξύ φαρμακοποιών, υπό την πρόσθετη προϋπόθεση της συμμετοχής του αδειούχου φαρμακοποιού στο εταιρικό κεφάλαιο, τα κέρδη και τις ζημίες με ποσοστό τουλάχιστον 50%. Με την 1804/2017 απόφαση της Ολομελείας του Δικαστηρίου ακυρώθηκε η προαναφερθείσα κ.υ.α. Γ5(β)ΓΠ οικ.36277/2016. Ειδικότερα, ενόψει του άρθρου 43 παρ. 2 του Συντάγματος, κρίθηκε ότι η εξουσιοδοτική αυτή διάταξη “δεν μπορεί να θεωρηθεί ειδική κατά το μέρος που αναφέρεται στη ρύθμιση κάθε άλλου θέματος σχετικά με τη χορήγηση άδειας ιδρύσεως φαρμακείου, αφού τα θέματα αυτά δεν προσδιορίζονται κατά τρόπο συγκεκριμένο”, ούτε “δύναται να θεωρηθεί ... ότι περιέχει τη βασική ουσιαστική ρύθμιση του θέματος, ώστε αυτό να μπορεί να ρυθμισθεί με υπουργική απόφαση και όχι με προεδρικό διάταγμα”.

11. Επειδή, ακολούθως, με το άρθρο 64 παρ. 1 περίπτωση (α) του ν. 4509/2017 (Α΄ 201) αντικαταστάθηκε εκ νέου το άρθρο 1 του ν. 1963/1991, ως εξής: “Χορήγηση Άδειας Ίδρυσης Φαρμακείου. Άδεια ίδρυσης φαρμακείου χορηγείται: (α) σε φυσικά πρόσωπα που έχουν την ιδιότητα φαρμακοποιού, (β) σε φυσικά πρόσωπα που δεν έχουν την ιδιότητα φαρμακοποιού και (γ) σε συνεταιρισμούς μέλη της Ομοσπονδίας Συνεταιρισμών Φαρμακοποιών Ελλάδος (ΟΣΦΕ). Η άδεια χορηγείται με απόφαση του κατά τόπον αρμόδιου Περιφερειάρχη. Ο κάτοχος της άδειας μπορεί να λειτουργήσει φαρμακείο είτε ως ατομική επιχείρηση είτε ως εμπορική εταιρεία οποιασδήποτε μορφής, πλην αυτής της ανώνυμης εταιρείας. Με προεδρικό διάταγμα, μετά από πρόταση του Υπουργού Υγείας, καθορίζονται οι όροι, οι προϋποθέσεις, οι περιορισμοί, η διαδικασία και κάθε άλλη αναγκαία λεπτομέρεια σχετικά με τη χορήγηση άδειας ίδρυσης φαρμακείου, καθώς και σχετικά με τη λειτουργία των φαρμακείων είτε ως ατομικών επιχειρήσεων είτε ως εμπορικών εταιρειών οποιασδήποτε μορφής, πλην της ανωνύμου εταιρείας”. Με τις λοιπές διατάξεις του ως άνω άρθρου 64: αντικαταστάθηκε το άρθρο 3 του ν. 1963/1991 και ρυθμίσθηκε εκ νέου η σειρά προτίμησης με την οποία κρίνονται οι αιτήσεις για την απόκτηση άδειας ίδρυσης φαρμακείου [παρ. 1 περίπτωση (β)], αντικαταστάθηκε το άρθρο 30 του ν. 4272/2014 (Α΄ 145) και ρυθμίσθηκαν ζητήματα σχετικά με την ανάρτηση στο διαδίκτυο των κενών θέσεων φαρμακείων, καθώς και με τη διαδικασία υποβολής των αιτήσεων από τους ενδιαφερόμενους να λάβουν άδεια ίδρυσης [παρ. 2], θεσπίσθηκαν διατάξεις μεταβατικού χαρακτήρα για να ρυθμισθούν ζητήματα σχετικά με την άδεια ίδρυσης φαρμακείου μέχρι την έκδοση του π.δ/τος κατ’ εξουσιοδότηση της ανωτέρω διάταξης του ν. 4509/2017 και ορίσθηκε, μεταξύ άλλων, ότι “αποφάσεις αδειών ίδρυσης φαρμακείων που χορηγήθηκαν δυνάμει των [Γ5(β)/ΓΠ.οικ.82829/2015, Γ5(β)/ ΓΠ./οικ.6915/2016 και Γ5(β)/ΓΠ.οικ.36277/2016] υπουργικών αποφάσεων, θεωρούνται σύννομες και παραμένουν σε ισχύ, εάν δεν ακυρώθηκαν ή ακυρωθούν με απόφαση δικαστικής ή διοικητικής αρχής” [παρ. 3 περ. (α-ε)]. Στην αιτιολογική έκθεση που συνοδεύει την εξουσιοδοτική διάταξη του ν. 4509/2017 αναφέρονται, μεταξύ άλλων, τα εξής: “Με την παρ. 1 εισάγεται νομοθετική ρύθμιση, σε εναρμόνιση με την απόφαση [1804/2017] του Συμβουλίου της Επικρατείας. Η προτεινόμενη νομοθετική ρύθμιση παρέχει την ορθή νομοθετική εξουσιοδότηση προς τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας να εκδώσει π.δ/γμα, ρυθμίζοντας και διαγράφοντας σε γενικό πλαίσιο το αντικείμενο της κανονιστικής αυτής ρύθμισης. Η χορήγηση άδειας ίδρυσης σε νομικά πρόσωπα προβλέπεται μόνον για την Ομοσπονδία Συνεταιρισμών Φαρμακοποιών Ελλάδος. Εκ των φυσικών προσώπων η άδεια ίδρυσης μπορεί να χορηγείται τόσο σε φαρμακοποιούς όσο και σε μη φαρμακοποιούς. Η ανωτέρω δυνατότητα είναι συμβατή με το ευρωπαϊκό θεσμικό πλαίσιο ... [Τ]α φαρμακεία αποτελούν ιδιότυπα καταστήματα στα οποία συνδυάζεται η εμπορική εκμετάλλευση με την υπεύθυνη επιστημονική δραστηριότητα (ΣτΕ 228-229, 420-424/2014 Ολομ). Υπό το πρίσμα αυτό είναι δυνατή η συμμετοχή ιδιωτών-μη φαρμακοποιών, εφόσον ωστόσο διατηρούνται ορισμένες προϋποθέσεις που έχουν ως στόχο την προστασία των καταναλωτών από την ανεξέλεγκτη διαθεσιμότητα των φαρμάκων, την ενδεχόμενη αύξηση της φαρμακευτικής δαπάνης μέσω της προκλητής ζήτησης-κατευθυνόμενης συνταγογράφησης και εν γένει την προστασία του ασθενούς κατά τη χορήγηση των φαρμάκων κατά την εκτέλεση των συνταγών. Για τον λόγο αυτό αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση που ήδη διαγράφεται σε κείμενες διατάξεις του νόμου, η διενέργεια από τους φαρμακοποιούς ενός εύρους υπηρεσιών, που περιλαμβάνει την χορήγηση φαρμάκων, την ασφαλή και προστατευόμενη αποθήκευση φαρμάκων, καθώς επίσης και την παροχή συμβουλών για την σωστή χρήση των φαρμάκων. Ο σκοπός αυτός μπορεί να επιτευχθεί εφόσον υφίσταται η απαίτηση και ο αντίστοιχος περιορισμός η διάθεση των φαρμάκων και η παροχή των ανωτέρω υπηρεσιών να γίνεται πάντοτε από τον οριζόμενο από τις σχετικές διατάξεις ως υπεύθυνο φαρμακοποιό. Συνεπώς, μπορεί η ανωτέρω απαίτηση να εξασφαλιστεί ανεξάρτητα από την συμμετοχή μη φαρμακοποιού στην ιδιοκτησία ενός φαρμακείου, εφόσον μέσω της εισαγωγής κάποιων κρίσιμων ρυθμίσεων, μετριάζεται ο κίνδυνος να πληγεί η επαγγελματική ανεξαρτησία του υπεύθυνου φαρμακοποιού. Τέτοιου είδους ρύθμιση είναι ενδεικτικά η διασφάλιση ενός ελάχιστου ποσοστού συμμετοχής του οριζόμενου ως υπεύθυνου φαρμακοποιού στο ιδιοκτησιακό καθεστώς των φαρμακείων, ο περιορισμός στα πρόσωπα που μπορούν να συμμετάσχουν στην εκμετάλλευση φαρμακείων, ώστε να αποφεύγονται επιχειρηματικά ή άλλα συμφέροντα που ενδεχομένως να παρακινήσουν εκτός επιστημονικών κριτηρίων, στη διάθεση συγκεκριμένων φαρμάκων και ο περιορισμός στον αριθμό αδειών που μπορεί να κατέχει κάποιο φυσικό πρόσωπο. Περαιτέρω η διάταξη στην παρ. 1 εξουσιοδοτεί για την έκδοση προεδρικού διατάγματος ως προς τις εταιρείες που μπορεί να συσταθούν για την εκμετάλλευση φαρμακείου. Δεν αποκλείεται ... τα φαρμακεία να λειτουργούν υπό την μορφή ατομικής επιχείρησης ...”.

12. Επειδή, κατ’ εξουσιοδότηση του άρθρου 1 του ν. 1963/1991, όπως αυτό αντικαταστάθηκε, κατά τα ανωτέρω, με το άρθρο 64 παρ. 1 περίπτωση (α) του ν. 4509/2017, εκδόθηκε το π.δ. 64/2018, οι ρυθμίσεις του οποίου προσβάλλονται από τον αιτούντα φαρμακευτικό σύλλογο. Κατά το άρθρο 1 του προσβαλλομένου δ/τος, με αυτό “καθορίζονται οι όροι, οι προϋποθέσεις, οι περιορισμοί, η διαδικασία και κάθε άλλη λεπτομέρεια σχετικά με την χορήγηση άδειας ίδρυσης φαρμακείου σε φυσικά πρόσωπα, ήτοι σε φαρμακοποιούς και σε ιδιώτες-μη φαρμακοποιούς και σε συνεταιρισμούς μέλη της Ομοσπονδίας Συνεταιρισμών Φαρμακοποιών Ελλάδος (ΟΣΦΕ), καθώς και σχετικά με τη λειτουργία των φαρμακείων είτε ως ατομικών επιχειρήσεων είτε ως εμπορικών εταιρειών οποιασδήποτε μορφής, πλην της ανωνύμου εταιρείας”. Στο άρθρο 2 ορίζονται τα εξής: “1. Οι άδειες ίδρυσης φαρμακείων χορηγούνται σε φαρμακοποιούς κατόχους άδειας ασκήσεως επαγγέλματος φαρμακοποιού της Ελλάδας ή κράτους-μέλους της ΕΕ, καθώς και σε άλλα φυσικά πρόσωπα πολίτες της Ελλάδας ή κράτους-μέλους της ΕΕ ... με απόφαση του αρμόδιου Περιφερειάρχη και δηλώνονται από τον κάτοχο της άδειας στον οικείο Φαρμακευτικό Σύλλογο εντός εξήντα (60) ημερών από τη λήψη της. Άδεια ίδρυσης φαρμακείου δεν χορηγείται σε νομικά πρόσωπα, πλην των συνεταιρισμών φαρμακοποιών μελών της Ομοσπονδίας Συνεταιρισμών Φαρμακοποιών Ελλάδος (ΟΣΦΕ). Στην περίπτωση αυτή απαιτείται προηγούμενη αιτιολογημένη απόφαση του ΔΣ της ΟΣΦΕ. 2. Η αίτηση χορήγησης άδειας ίδρυσης φαρμακείου συνοδεύεται, επί ποινή απαραδέκτου της αίτησης, από υπεύθυνη δήλωση του αιτούντα, στην οποία αυτός δηλώνει τα πλήρη στοιχεία του φαρμακοποιού που διαθέτει άδεια ασκήσεως επαγγέλματος φαρμακοποιού και θα είναι υπεύθυνος για τη λειτουργία του φαρμακείου. Ο εν λόγω υπεύθυνος φαρμακοποιός εγγράφεται υποχρεωτικά στον οικείο φαρμακευτικό σύλλογο ... Δεν μπορεί να δηλώνεται φαρμακοποιός ως υπεύθυνος για περισσότερα από ένα (1) φαρμακεία, ανεξαρτήτως εάν το φαρμακείο αυτό είναι το κατάστημα της έδρας ή το υποκατάστημα της ίδιας ή διαφορετικής ατομικής επιχείρησης ή εταιρείας. Στην περίπτωση χορήγησης άδειας ίδρυσης σε φαρμακοποιό, αυτός πρέπει να ορίζεται ως υπεύθυνος σε ένα εκ των φαρμακείων, για τα οποία λαμβάνει άδεια ίδρυσης. 3. Κάθε άδεια ίδρυσης αντιστοιχεί σε ένα (1) κατάστημα ή υποκατάστημα φαρμακείου. Ο ανώτατος επιτρεπόμενος αριθμός χορηγούμενων αδειών στο ίδιο φυσικό πρόσωπο αυξάνεται κατά μία (1) άδεια κατ’ ανώτατο όριο κατ’ έτος μέχρι το 2020, οπότε και ορίζεται ανώτατος επιτρεπόμενος αριθμός οι δέκα (10) άδειες σε πανελλαδική κλίμακα ... 4. Για τη χορήγηση αδειών ίδρυσης φαρμακείου εφαρμόζονται οι διατάξεις της παραγράφου 3 του άρθρου 36 του ν. 3918/2011 (Α΄ 31), όπως ισχύει. 5. (α) Τα φαρμακεία, για τα οποία δίδεται άδεια ίδρυσης σε ιδιώτη μη φαρμακοποιό, τα λειτουργεί υποχρεωτικά Εταιρεία Περιορισμένης Ευθύνης, που πρέπει να έχει συσταθεί πριν τη χορήγηση της άδειας λειτουργίας του φαρμακείου. Στην εταιρική σύνθεση της παραπάνω Εταιρείας Περιορισμένης Ευθύνης μετέχει υποχρεωτικά ως εταίρος και με ποσοστό συμμετοχής τουλάχιστον 33% στο κεφάλαιο, τα κέρδη και τις ζημίες της εταιρείας, και ο φαρμακοποιός, ο οποίος έχει δηλωθεί σύμφωνα με την παράγραφο 2 του άρθρου 2 της παρούσας, υπεύθυνος για τη λειτουργία του φαρμακείου. Η προϋπόθεση αυτή πρέπει υποχρεωτικά να συντρέχει καθ’ όλο τον χρόνο της λειτουργίας του φαρμακείου από την ΕΠΕ καθώς και σε κάθε οποιαδήποτε περίπτωση μεταβίβασης των εταιρικών ποσοστών. (β) Τα φαρμακεία, για τα οποία είχε χορηγηθεί ή χορηγείται άδεια ίδρυσης σε φαρμακοποιό σύμφωνα με το παρόν, μπορούν να λειτουργούν είτε ως ατομικές επιχειρήσεις είτε ως εμπορικές εταιρείες οποιασδήποτε μορφής, πλην εκείνης της ανώνυμης εταιρείας. (γ) Οι εταιρείες και οι ατομικές επιχειρήσεις που λειτουργούν φαρμακείο έχουν αποκλειστικό σκοπό την λειτουργία και εκμετάλλευση του φαρμακείου. Απαγορεύεται απολύτως η συμμετοχή σε εταιρείες που λειτουργούν φαρμακείο, ως εταίρου: i) φυσικού προσώπου που είναι ιατρός οποιασδήποτε ειδικότητας ή οδοντίατρος, ή ii) νομικού προσώπου που έχει συσταθεί από ιατρούς ή οδοντιάτρους με αντικείμενο δραστηριότητας ιατρικές ή οδοντιατρικές πράξεις. iii) φυσικού ή νομικού προσώπου που: αα) έχει ως κύρια ή παρεπόμενη δραστηριότητα την λειτουργία ιδιωτικών διαγνωστικών εργαστηρίων πάσης φύσεως, ββ) είναι Κάτοχος Άδειας Κυκλοφορίας (ΚΑΚ) φαρμάκων ή έχει ως κύρια ή παρεπόμενη δραστηριότητα την Παραγωγή ή Εισαγωγή ή Αντιπροσώπευση ή Χονδρική Πώληση και Εμπορία Φαρμάκων. iv) φυσικού ή νομικού προσώπου που μετέχει υπό οποιαδήποτε ιδιότητα (νομίμου εκπροσώπου ή μετόχου ή εταίρου ή μετόχου τρίτου νομικού προσώπου) σε εταιρείες ιδιωτικών διαγνωστικών εργαστηρίων πάσης φύσεως, ή φαρμακευτικές εταιρείες πάσης φύσεως (ήτοι ΚΑΚ, ή Παραγωγούς ή Εισαγωγείς ή Αντιπροσώπους ή Χονδρεμπόρους Φαρμάκων) ή σε συνδεδεμένες με αυτές επιχειρήσεις εφόσον καθ’ όλη την χρονική περίοδο από την έναρξη έως την παύση της δραστηριότητας λειτουργίας και εκμετάλλευσης του φαρμακείου ως προς την φαρμακευτική εταιρεία ή την εταιρεία διαγνωστικού εργαστηρίου ή την συνδεδεμένη με αυτές επιχείρηση: αα) είναι ή υπήρξε, κύριος ή επικαρπωτής αριθμού μετοχών ή ποσοστών ή μεριδίων που το κατατάσσουν ή κατέτασσαν μεταξύ των δέκα μεγαλύτερων μετόχων ή εταίρων της εταιρείας, με εξαίρεση τις περιπτώσεις που είτε η απόκτηση των μετοχών ή ποσοστών ή μεριδίων οφείλεται σε κληρονομική διαδοχή ή σε αγοραπωλησίες μέσω τρίτων προσώπων σε οργανωμένες χρηματοοικονομικές αγορές, είτε η κατάταξη στους δέκα μεγαλύτερους μετόχους οφείλεται σε μεταβιβάσεις μετοχών ή ποσοστών ή μεριδίων μεταξύ τρίτων προσώπων, οπότε και το κώλυμα συντρέχει όταν η κατοχή των μετοχών ή των ποσοστών ή των μεριδίων υπερβαίνει το χρονικό διάστημα των τεσσάρων μηνών από τον χρόνο της μεταβολής ή ββ) κατέχει ή κατείχε, από οποιαδήποτε αιτία δικαιώματα ψήφου στη Γενική Συνέλευση, που το κατατάσσουν ή κατέτασσαν ανάμεσα στους δέκα μεγαλύτερους κατόχους δικαιωμάτων ψήφου της εταιρείας, με εξαίρεση την περίπτωση που το ανωτέρω δικαίωμα ψήφου οφείλεται σε κληρονομική διαδοχή ή σε αγοραπωλησίες μέσω τρίτων προσώπων σε οργανωμένες χρηματοοικονομικές αγορές ή σε μεταβιβάσεις μεταξύ τρίτων προσώπων, οπότε και το κώλυμα συντρέχει όταν η κατοχή του ανωτέρω δικαιώματος ψήφου υπερβαίνει το χρονικό διάστημα των τεσσάρων μηνών από τον χρόνο της μεταβολής ή γγ) έχει ή είχε, το δικαίωμα είτε από τον νόμο είτε από το καταστατικό της εταιρείας είτε μέσω εκχώρησης σχετικού δικαιώματος άλλων μετόχων να διορίζει ή να ανακαλεί μέλη του διοικητικού συμβουλίου, ή να εκπροσωπεί την εταιρεία δδ) κατάρτισε ή είχε καταρτίσει, αμέσως ή εμμέσως, συμβάσεις και εν γένει συμφωνίες με την επιχείρηση, από τις οποίες η τελευταία απέκτησε έσοδα ή άλλα οικονομικά οφέλη κατά την αμέσως προηγούμενη χρήση της, τα οποία αντιστοιχούν τουλάχιστον στο ένα δέκατο (1/10) των ακαθάριστων εσόδων της επιχείρησης κατά τη χρήση αυτή. v) συζύγου ή συγγενούς έως β΄ βαθμού εξ αίματος ή εξ αγχιστείας των φυσικών προσώπων που αναφέρονται στις περιπτώσεις iii και iv ανωτέρω. (δ) Οι συνιστώμενες, σύμφωνα με τις παραγράφους α) και β) του παρόντος άρθρου, εταιρείες και ατομικές επιχειρήσεις έχουν έδρα το φαρμακείο, του οποίου έχουν την άδεια λειτουργίας και εκμετάλλευσης, και η διάρκειά τους είναι ορισμένου χρόνου, δυνάμενη να παραταθεί πριν τη λήξη της, σύμφωνα με τις εκάστοτε ισχύουσες διατάξεις. Οι ατομικές επιχειρήσεις και οι εταιρείες οποιασδήποτε μορφής του παρόντος άρθρου έχουν το δικαίωμα να ιδρύσουν υποκαταστήματα, εφόσον όμως έχει χορηγηθεί κατά τους όρους της παρούσας και τις ισχύουσες διατάξεις του νόμου, χωριστή άδεια ιδρύσεως για το υποκατάστημα. Η άδεια ιδρύσεως του υποκαταστήματος προσμετράται στο σύνολο των αδειών που δικαιούται ένα πρόσωπο να λάβει σύμφωνα με την παρ. 3 του άρθρου 2 του παρόντος. Ακριβές αντίγραφο του καταστατικού των εταιρειών, θεωρημένο από το Γενικό Εμπορικό Μητρώο (ΓΕΜΗ) κατατίθεται στη Διεύθυνση Φαρμάκων και Φαρμακείων της κατά τόπον αρμόδιας Περιφερειακής Ενότητας καθώς και στον οικείο Φαρμακευτικό Σύλλογο μέσα σε προθεσμία ενός (1) μηνός από την καταχώρισή τους στο ΓΕΜΗ. Το ίδιο ισχύει και για τις τροποποιήσεις του εταιρικού καταστατικού και όλες τις μεταβολές της εταιρείας. (ε) Κάθε εταίρος οποιασδήποτε εμπορικής εταιρείας του παρόντος άρθρου καθώς και κάθε φαρμακοποιός που διατηρεί ατομική επιχείρηση λειτουργίας και εκμετάλλευσης φαρμακείου, τηρουμένων των προϋποθέσεων των παραγράφων α), β) και γ), μπορεί να συμμετέχει μέχρι το 2020 ... σε δέκα (10) συνολικά κατ’ ανώτατο όριο προσωπικές ή κεφαλαιουχικές εταιρείες λειτουργίας και εκμετάλλευσης φαρμακείου, τηρουμένων των λοιπών προϋποθέσεων του αντίστοιχου νόμου περί εταιρειών. 6. Η χορήγηση άδειας ίδρυσης σε φαρμακοποιό, κάτοχο άδειας ασκήσεως επαγγέλματος φαρμακοποιού της Ελλάδας ή κράτους-μέλους της ΕΕ και άλλα φυσικά πρόσωπα, πολίτες της Ελλάδας ή κράτους-μέλους ΕΕ, δεν υπόκειται σε κανένα περιορισμό πλην των σχετικών με τα πληθυσμιακά όρια και τις τιθέμενες προϋποθέσεις στο παρόν προεδρικό διάταγμα. 7. Για την απόκτηση της άδειας ιδρύσεως φαρμακείου απαιτείται ο αιτών (φαρμακοποιός ή μη) να έχει τα κατωτέρω προσόντα, που αποδεικνύονται με τα ... αντίστοιχα έγγραφα, ήτοι (α) Την ελληνική ιθαγένεια ή την υπηκοότητα ενός των κρατών-μελών της ΕΕ. (β) Να μην έχει καταδικασθεί αμετάκλητα σε οποιαδήποτε ποινή για κλοπή, υπεξαίρεση, απάτη, εκβίαση, πλαστογραφία, εγκλήματα κατά των ηθών, συκοφαντική δυσφήμιση, για πράξεις που έχουν σχέση με την άσκηση του επαγγέλματός του, κιβδηλεία, παραχάραξη, παράβαση κακουργηματικού χαρακτήρα των διατάξεων των νόμων περί ναρκωτικών, του άρθρου 187Α του Ποινικού Κώδικα όπως αυτός ισχύει ή να μην έχει καταδικασθεί αμετάκλητα για κακούργημα ή καθ’ υποτροπή για πλημμέλημα για το οποίο επεβλήθη η στέρηση των πολιτικών του δικαιωμάτων ή να μην έχει παραπεμφθεί με αμετάκλητο βούλευμα για κάποιο από τα παραπάνω αδικήματα. (γ) Να μην οφείλει στο Ελληνικό Δημόσιο οποιαδήποτε οφειλή από φόρους, πρόστιμα ή άλλη αιτία. (δ) Να μην του έχει επιβληθεί ως κύρωση η οριστική ανάκληση της άδειας ίδρυσης φαρμακείου ή φαρμακαποθήκης. 8. Κάθε παράβαση των οριζομένων στο παρόν άρθρο συνεπάγεται την αυτεπάγγελτη ανάκληση της άδειας ίδρυσης του φαρμακείου από την αρμόδια για τη χορήγησή της αρχή”. Στο άρθρο 3 του ιδίου προεδρικού διατάγματος ορίζεται ότι: “Φαρμακεία, που λειτουργούν νομίμως ως εταιρείες, πρέπει να εναρμονιστούν με τις διατάξεις του άρθρου 2 εντός προθεσμίας έξι (6) μηνών από την έναρξη ισχύος του διατάγματος, υποβάλλοντας στη Διεύθυνση Φαρμάκων και Φαρμακείων της κατά τόπον αρμόδιας Περιφερειακής Ενότητας καθώς και στον οικείο Φαρμακευτικό Σύλλογο ακριβές αντίγραφο του καταστατικού τους, θεωρημένο από το ΓΕΜΗ. Σε διαφορετική περίπτωση επέρχονται οι έννομες συνέπειες της παρ. 8 του άρθρου 2”. Εξ άλλου, στην παράγραφο 3 του άρθρου 36 του ν. 3918/2011, όπως ισχύει μετά την τροποποίησή της με την παράγραφο 1 του άρθρου 70 του ν. 3984/2011 (Α΄ 150), στην οποία παραπέμπουν, κατά τα ανωτέρω, οι διατάξεις του άρθρου 2 παρ. 4 του π.δ. 64/2018, ορίζεται ότι: “Για την προστασία της δημόσιας υγείας και την ορθολογική κατανομή των φαρμακείων στην επικράτεια, καθορίζεται αναλογία ενός φαρμακείου ανά χίλιους (1.000) κατοίκους, κατ’ αρχήν σε επίπεδο τοπικών κοινοτήτων και, όπου αυτές δεν υπάρχουν, σε επίπεδο δημοτικών κοινοτήτων ή δημοτικών ενοτήτων και, όπου δεν υπάρχουν τοπικές ή δημοτικές κοινότητες, ούτε δημοτικές ενότητες, σε επίπεδο δήμων, σύμφωνα με το άρθρο 2 του ν. 3852/2010 (Α΄ 87). Σε τοπικές ή δημοτικές κοινότητες με πληθυσμό έως χιλίων κατοίκων επιτρέπεται η χορήγηση μίας άδειας φαρμακείου. Στα όρια της Περιφέρειας Αττικής και της Περιφερειακής Ενότητας Θεσσαλονίκης, όπως ορίζονται στο ν. 3852/2010 ... καθώς και σε δήμους με πληθυσμό άνω των 100.000 κατοίκων η ανωτέρω αναλογία κατοίκων ανά φαρμακείο καθορίζεται σε επίπεδο δημοτικών ενοτήτων με βάση την τελευταία απογραφή”. 

13. Επειδή, προβάλλεται ότι το προϊσχύσαν νομοθετικό καθεστώς περί φαρμακείων, κατά το οποίο η άδεια ίδρυσης και λειτουργίας φαρμακείου εκδιδόταν αποκλειστικά στο όνομα φαρμακοποιού ή προσωπικής εταιρείας με εταίρους φαρμακοποιούς, αποτελεί εξειδίκευση των επιταγών που απορρέουν από τα άρθρα 5 παρ. 5 και 21 παρ. 3 του Συντάγματος, σε συνδυασμό με τις αρχές της πρόληψης και της προφύλαξης, και ότι, ενόψει της συνταγματικής υποχρέωσης του νομοθέτη να λαμβάνει τα κατάλληλα μέτρα για την προστασία της δημόσιας υγείας, η κατάργηση του καθεστώτος αυτού δεν επιτρέπεται να συνεπάγεται διακινδύνευση της προστασίας της δημόσιας υγείας. Συνεπώς, κατά τον αιτούντα Σύλλογο, το προσβαλλόμενο κανονιστικό διάταγμα, που δεν πληροί τις ανωτέρω προϋποθέσεις, εκδόθηκε κατά παράβαση των ανωτέρω άρθρων, καθώς επίσης και των άρθρων 4 παρ. 1, 5 παρ. 1 και 25 παρ. 1 του Συντάγματος. Ειδικότερα, με το κύριο δικόγραφο της αίτησης ακυρώσεως και το δικόγραφο προσθέτων λόγων, όπως αναπτύσσονται με τα υπομνήματα, προβάλλονται τα εξής: Οι συνταγματικές διατάξεις αναγνωρίζουν ευρύ περιθώριο ρυθμιστικής παρέμβασης στον νομοθέτη ως προς την οργάνωση και λειτουργία των φαρμακείων, εξαιτίας της σπουδαιότητας για την δημόσια υγεία των παρεχόμενων σε αυτά υπηρεσιών και αγαθών. Τούτο επιβάλλει την διαφορετική αντιμετώπιση των φαρμακείων, εν σχέσει προς τις συνήθεις επιχειρήσεις, που λειτουργούν υπό συνθήκες ελεύθερου ανταγωνισμού και με γνώμονα το κέρδος, και την ρύθμιση του καθεστώτος τους κατά τρόπο προσιδιάζοντα σε επιχειρηματικούς φορείς με έντονα χαρακτηριστικά δημόσιας υπηρεσίας. Η διαφορετική αυτή μεταχείριση εκδηλώθηκε, στην προϊσχύσασα νομοθεσία, με τον αποκλεισμό των τρίτων-μη φαρμακοποιών από κάθε δυνατότητα άσκησης της εν λόγω δραστηριότητας. Ενόψει του συνταγματικού θεμελίου του προηγούμενου καθεστώτος, τυχόν τροποποίησή του δεν επιτρέπεται να οδηγήσει σε ουσιώδη μείωση της προστασίας της δημόσιας υγείας ή να υποβαθμίσει δραστικά τους πραγματικούς και νομικούς όρους άσκησης του δικαιώματος στην υγεία. Η επιχειρούμενη με τις επίδικες ρυθμίσεις αποσύνδεση του ιδιοκτησιακού καθεστώτος των φαρμακείων από την ιδιότητα του φαρμακοποιού, συνεπάγεται, κατά τα δεδομένα της κοινής πείρας, την πλήρη παράδοση της λιανικής αγοράς φαρμάκων στον ανταγωνισμό και τη μετατροπή της δραστηριότητας σε αμιγώς κερδοσκοπική, με τους εντεύθεν κινδύνους για τη δημόσια υγεία. Η διάθεση των φαρμάκων στη λιανική αγορά χωρεί, πλέον, με κριτήρια εμπορικά και κερδοσκοπικά, και όχι με κριτήρια αμιγώς επιστημονικά και με γνώμονα το συμφέρον του ασθενούς, με συνέπεια να τίθεται εν αμφιβόλω η ποιότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών και προϊόντων και η ασφαλής διάθεση των φαρμάκων στην αγορά, καθόσον το επάγγελμα ασκείται εν τοις πράγμασι από πρόσωπα που δεν διαθέτουν τα αναγκαία τυπικά προσόντα. Περαιτέρω, η εμπορευματοποίηση της δραστηριότητας, με τη δυνατότητα ίδρυσης φαρμακείων από μη φαρμακοποιούς ιδιώτες, επιφέρει διάρρηξη της σχέσης εμπιστοσύνης μεταξύ ασθενών και φαρμακοποιών, η οποία εκ των πραγμάτων δημιουργείται όταν η άδεια φαρμακείου είναι προσωποπαγής. Υπονομεύεται, επίσης, ο ρόλος των φαρμακοποιών σε ζητήματα ασφάλειας φαρμάκων [“φαρμακοεπαγρύπνηση”], καθόσον φθίνει η εξατομικευμένη πληροφόρηση και παρακολούθηση του ασθενούς ως προς την επιλογή των κατάλληλων φαρμάκων, την ορθή και ασφαλή χρήση τους και τις τυχόν παρενέργειές τους, ενώ αυξάνεται ο κίνδυνος διείσδυσης στην αγορά πλαστών φαρμάκων. Κλονίζεται ο εγγυητικός/αποτρεπτικός ρόλος του φαρμακοποιού έναντι φαινομένων υπερκατανάλωσης, τεχνητής ζήτησης και προώθησης μη γενόσημων φαρμάκων, δηλαδή φαινομένων που συνδέονται απολύτως με τον ελεύθερο ανταγωνισμό και την προτεραιότητα στο κέρδος στον χώρο του φαρμάκου. Κατά τον αιτούντα Σύλλογο, οι ανωτέρω κίνδυνοι δεν αναιρούνται από το γεγονός ότι προβλέπεται, υποχρεωτικώς, η παρουσία φαρμακοποιού στο φαρμακείο και η συμμετοχή του στο κεφάλαιο της επιχείρησης. Και τούτο διότι ο φαρμακοποιός, ο οποίος έχει μειοψηφική συμμετοχή στο εταιρικό κεφάλαιο της ΕΠΕ, χωρίς να κατέχει την ιδιότητα του διαχειριστή της εταιρείας και να μπορεί να ασκήσει επιρροή στη λήψη των αποφάσεων, μετατρέπεται, πλέον, σε υπάλληλο-μισθωτό του επενδυτή επιχειρηματία, που επιδιώκει τη μεγιστοποίηση των κερδών του. Η εμπορική εταιρεία ελέγχεται από πρόσωπα που δεν υπόκεινται στους ισχύοντες για τους φαρμακοποιούς δεοντολογικούς κανόνες και νομικές δεσμεύσεις, αλλά έχουν ως αποκλειστικό τους γνώμονα τη μεγιστοποίηση της απόδοσης της επένδυσής τους και, κατ’ επέκταση, την εμπορευματοποίηση του τομέα της λιανικής πώλησης φαρμάκων. Ο επιστήμονας φαρμακοποιός, που διαθέτει λόγω της πανεπιστημιακής του εκπαίδευσης, εξειδικευμένη γνώση για τα φάρμακα, καθώς και εμπειρία σε χρήση φαρμάκων και φαρμακευτικών ιδιοσκευασμάτων, διέπεται δε από δεοντολογικούς κανόνες κατά την άσκηση του επαγγέλματος, είναι πλέον τύποις μόνο υπεύθυνος για τη λειτουργία του φαρμακείου και, στην πράξη, δεν διαθέτει περιθώριο πρωτοβουλίας και ανεξαρτησίας έναντι του κύριου φορέα της επιχείρησης και των επιχειρηματικών του συμφερόντων. Επιπλέον, το νέο καθεστώς, και συγκεκριμένα οι διατάξεις των άρθρων 2 παρ. 3 και 2 παρ. 5 περ. ε´ του δ/τος, ευνοούν τη δημιουργία μονοπωλιακών ή ολιγοπωλιακών καταστάσεων, ιδίως σε περιοχές με λίγα φαρμακεία, νοθεύοντας ουσιωδώς τον ανταγωνισμό. Περαιτέρω, η νομική μορφή της ΕΠΕ, που προκρίνεται από τον νομοθέτη για τα φαρμακεία, είναι απρόσφορη για τη διασφάλιση των συνταγματικών επιταγών, λόγω και του ανεύθυνου των εταίρων με την προσωπική τους περιουσία, το δε προσβαλλόμενο διάταγμα, καθ’ ο μέρος ορίζει ότι τα ιδρυόμενα από μη φαρμακοποιό φαρμακεία λειτουργούν υποχρεωτικά με τον εταιρικό τύπο της ΕΠΕ, έχει εκδοθεί καθ’ υπέρβαση της εξουσιοδότησης του άρθρου 64 του ν. 4509/2017. Επίσης, δεν προβλέπονται: (α) ελάχιστο ποσοστό συμμετοχής του φαρμακοποιού-κατόχου άδειας ίδρυσης και λειτουργίας φαρμακείου στις λοιπές εταιρείες εκμετάλλευσης φαρμακείου, (β) προϋποθέσεις συμμετοχής στις εταιρείες των λοιπών, πλην του κατόχου της άδειας ίδρυσης, εταίρων-μετόχων, αντίστοιχες των οριζομένων στην παρ. 7 του άρθρου 2: τα προσόντα, που απαιτούνται στο άρθρο 2 παρ. 7 για τους αιτούμενους τη χορήγηση άδειας ίδρυσης φαρμακείου (φαρμακοποιούς και μη), έπρεπε να απαιτούνται και για τους λοιπούς εταίρους, καθόσον ενδέχεται, μετά την αποχώρηση του φαρμακοποιού, οι λοιποί αυτοί εταίροι να ελέγχουν το σύνολο του κεφαλαίου του φαρμακείου, με τους εντεύθεν κινδύνους. Συναφώς, προβάλλεται ότι, κατά παράβαση της αρχής της ισότητας και της κατοχυρωμένης με το άρθρο 5 παρ. 1 του Συντάγματος επαγγελματικής ελευθερίας των φαρμακοποιών, προβλέπεται εξομοίωση φαρμακοποιών και μη φαρμακοποιών, κατά τη χορήγηση άδειας ίδρυσης και λειτουργίας φαρμακείου, και δύνανται οι μη έχοντες την ιδιότητα του φαρμακοποιού να ασκήσουν τη σχετική δραστηριότητα, ανεξαρτήτως μορφωτικού επιπέδου, ειδικής εκπαίδευσης και εμπειρίας και δεοντολογικών δεσμεύσεων. Για τους ανωτέρω λόγους, το προβαλλόμενο διάταγμα αντίκειται, κατά τον αιτούντα ΠΦΣ, στο Σύνταγμα.

14. Επειδή, στο άρθρο 5 του Συντάγματος ορίζεται ότι καθένας έχει δικαίωμα να αναπτύσσει ελεύθερα την προσωπικότητά του και να συμμετέχει στην κοινωνική, οικονομική και πολιτική ζωή της Χώρας, εφόσον δεν προσβάλλει τα δικαιώματα των άλλων και δεν παραβιάζει το Σύνταγμα ή τα χρηστά ήθη [παρ. 1], και ότι καθένας έχει δικαίωμα στην προστασία της υγείας του [παρ. 5]. Περαιτέρω, κατά τα άρθρα 21 παρ. 3 και 22 παρ. 5 του Συντάγματος, το Κράτος μεριμνά για την υγεία των πολιτών και για την κοινωνική ασφάλιση των εργαζομένων. Από τις διατάξεις αυτές, σε συνδυασμό με το άρθρο 25 παρ. 1, σύμφωνα με το οποίο τα δικαιώματα του ανθρώπου ως ατόμου και ως μέλους του κοινωνικού συνόλου και η αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου τελούν υπό την εγγύηση του Κράτους, οι δε περιορισμοί στα δικαιώματα αυτά, πρέπει “να σέβονται την αρχή της αναλογικότητας”, και το άρθρο 106 παρ. 1, το οποίο ορίζει ότι για την προστασία του γενικού συμφέροντος, το Κράτος προγραμματίζει και συντονίζει την οικονομική δραστηριότητα στη Χώρα, συνάγονται τα εξής: Στο Σύνταγμα κατοχυρώνεται η προσωπική και οικονομική ελευθερία ως ατομικό δικαίωμα. Ειδικότερη εκδήλωση της ελευθερίας αυτής αποτελεί η επαγγελματική ελευθερία, δηλαδή η ελευθερία επιλογής και άσκησης ορισμένου επαγγέλματος, καθώς και η ελευθερία άσκησης εμπορίου και επιχειρηματικής δραστηριότητας εν γένει. Στην ελευθερία αυτή μπορεί ο νόμος να επιβάλλει περιορισμούς, οι οποίοι πρέπει να ορίζονται γενικώς κατά τρόπο αντικειμενικό και να δικαιολογούνται από αποχρώντες λόγους δημοσίου ή κοινωνικού συμφέροντος, να τελούν δε σε συνάφεια προς το αντικείμενο και τον χαρακτήρα της ρυθμιζόμενης δραστηριότητας. Ενόψει της αρχής της αναλογικότητας, οι επιβαλλόμενοι από τον νόμο περιορισμοί πρέπει να είναι πρόσφοροι και αναγκαίοι για την επίτευξη του επιδιωκόμενου από τον νομοθέτη σκοπού δημοσίου ή κοινωνικού συμφέροντος και να μην είναι δυσανάλογοι σε σχέση με αυτόν. Ο νομοθετικός περιορισμός της οικονομικής ελευθερίας δεν μπορεί, πάντως, να έχει ως μοναδικό σκοπό την προστασία του οικονομικού συμφέροντος των ήδη ασκούντων συγκεκριμένη επαγγελματική δραστηριότητα προς βλάβη εκείνων που ενδιαφέρονται να την ασκήσουν. Κατά τον καθορισμό των σχετικών ρυθμίσεων, ο νομοθέτης διαθέτει ευρύ περιθώριο εκτίμησης ως προς την καταλληλότητα και αναγκαιότητα ενός μέτρου και, συνεπώς, ο δικαστικός έλεγχος της τήρησης της αρχής της αναλογικότητας περιορίζεται στην κρίση εάν η θεσπιζόμενη ρύθμιση είτε είναι προδήλως απρόσφορη είτε υπερβαίνει προδήλως το απαραίτητο για την πραγματοποίηση του επιδιωκόμενου σκοπού μέτρο. Προκειμένου δε ο δικαστής να είναι σε θέση να ελέγξει εάν οι επιβαλλόμενοι στην επαγγελματική ελευθερία περιορισμοί αποβλέπουν στην ικανοποίηση συνταγματικώς θεμιτού σκοπού, πρέπει να προκύπτει ή να συνάγεται από την ίδια τη ρύθμιση, ερμηνευόμενη σύμφωνα με τους κανόνες της λογικής και τα διδάγματα της κοινής πείρας και σε συνδυασμό με τη λοιπή νομοθεσία που διέπει την άσκηση του συγκεκριμένου επαγγέλματος ή την επιχειρηματική εν γένει δραστηριότητα, ή από την εισηγητική έκθεση και τις προπαρασκευαστικές εργασίες για την ψήφιση του σχετικού νόμου, ο σκοπός που επιδιώκεται με τους περιορισμούς αυτούς (βλ. ΣτΕ 3802/2014 Ολομ, 420/2014 Ολομ, 228/2014 Ολομ, 315/2018 επτ, 2677/2016 επτ κ.ά.). Παραλλήλως, στο Σύνταγμα κατοχυρώνεται το δικαίωμα των πολιτών στην προστασία της υγείας, προβλέπεται δε υποχρέωση του Κράτους και των οργανισμών κοινωνικής ασφάλισης να παρέχουν στους πολίτες υπηρεσίες υγείας υψηλού επιπέδου, οι οποίες πρέπει να καλύπτουν τις ανάγκες διάγνωσης και θεραπείας των σχετικών παθήσεων, με την παροχή και των αναγκαίων φαρμάκων (βλ. ΣτΕ 1749/2016 Ολομ, 3802/2014 Ολομ, 1187/2009 Ολομ). Ενόψει των συνταγματικών αυτών επιταγών, η ρυθμιστική παρέμβαση του Κράτους στις επιχειρηματικές δραστηριότητες με αντικείμενο την παροχή υπηρεσιών υγείας, στις οποίες περιλαμβάνεται και η ίδρυση και λειτουργία φαρμακείων, δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος, που συνίσταται, προεχόντως, στην ανάγκη προστασίας της υγείας των πολιτών, και είναι επιτρεπτή, υπό την προϋπόθεση ότι δεν παραβιάζεται η αρχή της αναλογικότητας (πρβλ. ΣτΕ 1964/2016). Ειδικότερα, ο ιδιάζων χαρακτήρας των φαρμάκων και των φαρμακευτικών ιδιοσκευασμάτων, συγκεκριμένα δε οι θεραπευτικές τους ιδιότητες, αλλά και ο κίνδυνος βλάβης της υγείας του ασθενούς σε περίπτωση λήψης του μη ενδεδειγμένου φαρμάκου ή με τον μη ενδεδειγμένο τρόπο, διαφοροποιεί τα φάρμακα από τα λοιπά διακινούμενα στο εμπόριο προϊόντα. Συνεπώς, τα φαρμακεία τα οποία έχουν, ως κύριο προορισμό της δραστηριότητάς τους, την διάθεση στο κοινό αγαθών ζωτικής σημασίας για τη διαφύλαξη και την αποκατάσταση της υγείας, δεν αποτελούν αμιγώς εμπορικές επιχειρήσεις, υποκείμενες στους όρους του ελεύθερου ανταγωνισμού. Η ρύθμιση από τον νόμο του καθεστώτος πρόσβασης στο επάγγελμα του φαρμακοποιού, καθώς και του καθεστώτος άσκησης της επιχειρηματικής δραστηριότητας της λιανικής πώλησης φαρμάκων, πρέπει να λαμβάνει υπόψη την ιδιομορφία των φαρμακείων, στα οποία η εμπορική δραστηριότητα συνδυάζεται με την υπεύθυνη επιστημονική παροχή υπηρεσιών, που εγγυάται την ελεγχόμενη και ορθολογική διακίνηση των φαρμάκων, και με την κοινωνική αποστολή του φαρμακοποιού (πρβλ. ΣτΕ 3314/2014 Ολομ, 420/2014 Ολομ, 228/2014 Ολομ, 2204/2010 Ολομ, 315/2018 επτ, 1973/2013). Περαιτέρω, δοθέντος ότι το κόστος των χορηγουμένων από τα φαρμακεία φαρμάκων καλύπτεται, κατά ένα μεγάλο μέρος, από τους οικείους οργανισμούς κοινωνικής ασφάλισης, κατά τη θέσπιση των μέτρων ο νομοθέτης δύναται να συνεκτιμά και τον κίνδυνο κατασπατάλησης των περιορισμένων οικονομικών πόρων, που διατίθενται από τον κρατικό προϋπολογισμό στους ασφαλιστικούς οργανισμούς για την υγειονομική περίθαλψη των ασφαλισμένων (πρβλ. ΣτΕ 1749/2016 Ολομ, 228/2014 Ολομ, 2677/2016 επτ). Ενόψει, συνεπώς, των κινδύνων για τη δημόσια υγεία και για την δημοσιονομική ισορροπία των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης, ο νομοθέτης δύναται να επιβάλλει περιορισμούς όχι μόνο για την άσκηση του επαγγέλματος του φαρμακοποιού, αλλά και για την ίδρυση και λειτουργία φαρμακείου, όπως π.χ. να θεσπίζει ρυθμίσεις για την εξασφάλιση της βιωσιμότητας των φαρμακείων, για την ορθολογική και ισόρροπη κατανομή τους στη Χώρα, προκειμένου να εξασφαλίζεται ο άμεσος και με ποιοτικά εχέγγυα εφοδιασμός του συνόλου του πληθυσμού με τα αναγκαία φάρμακα, καθώς και υποχρέωση παροχής στο κοινό των συνδεόμενων με τη χορήγηση των φαρμάκων και των φαρμακευτικών ιδιοσκευασμάτων υπηρεσιών από πρόσωπα που διαθέτουν την κατάλληλη επιστημονική γνώση και υπόκεινται σε ειδικό καθεστώς καθηκόντων και δεοντολογίας. Για τους ανωτέρω δε λόγους, δικαιολογείται η συνεκτίμηση από τον νομοθέτη, κατά τη θέσπιση, μεταξύ άλλων, όρων και περιορισμών για την ίδρυση και λειτουργία φαρμακείων, όχι μόνο των υπαρκτών και πλήρως αποδεδειγμένων κινδύνων για την υγεία, αλλά και των ενδεχόμενων κινδύνων εν σχέσει με τον ασφαλή και με ποιοτικές εγγυήσεις εφοδιασμό του πληθυσμού με φάρμακα. Εντός, πάντως, των διαγραφομένων από τις προαναφερθείσες συνταγματικές δεσμεύσεις ορίων, ο νομοθέτης δύναται, ενόψει των εκάστοτε συνθηκών, να οργανώσει με διαφορετικό, σε σχέση με το παρελθόν, τρόπο το καθεστώς που διέπει τα φαρμακεία, καταργώντας απαγορεύσεις και περιορισμούς, που, κατά την εκτίμησή του, περιορίζουν την επαγγελματική ελευθερία, χωρίς τούτο να είναι αναγκαίο για την προστασία της δημόσιας υγείας ή για άλλο συναφή λόγο δημοσίου συμφέροντος, και να θεσπίσει άλλο συνδυασμό εγγυήσεων για τη διασφάλιση του σκοπού αυτού (πρβλ. ΣτΕ 3749/2013 Ολομ).

15. Επειδή, όπως ήδη εκτέθηκε, προ των επίδικων ρυθμίσεων, ο νομοθέτης εκκινώντας από την αντίληψη ότι η προστασία της δημόσιας υγείας διασφαλίζεται αποτελεσματικά με τη χορήγηση άδειας ίδρυσης φαρμακείου μόνο σε φαρμακοποιούς, απαγόρευε απολύτως τη χορήγηση άδειας σε άλλα, πλην των φαρμακοποιών, πρόσωπα, τη συμμετοχή μη φαρμακοποιών στις προσωπικές εταιρείες για την εκμετάλλευση φαρμακείων, πλην ορισμένων εξαιρέσεων που αφορούσαν συμμετοχή συγγενών, καθώς και τη δημιουργία κεφαλαιουχικών εταιρειών για τον σκοπό αυτό. Οι ανωτέρω, όμως, περιορισμοί, καίτοι διατηρήθηκαν επί μακρόν στην έννομη τάξη, δεν αποτελούν τον επιβαλλόμενο από το Σύνταγμα μοναδικό τρόπο αποτελεσματικής προστασίας της δημόσιας υγείας κατά την άσκηση της σχετικής δραστηριότητας και, συνεπώς, δεν έχουν συνταγματική κατοχύρωση, δεν κωλύεται, δηλαδή, ο νομοθέτης να τους καταργήσει, θεσπίζοντας άλλους πρόσφορους περιορισμούς και εγγυήσεις προς διασφάλιση του έννομου αυτού αγαθού. Η εκάστοτε νομοθετική επιλογή υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο, που είναι, πάντως, έλεγχος ορίων. Εν προκειμένω, με τη διάταξη του άρθρου 64 παρ. 1 περίπτωση α΄ του ν. 4509/2017, κατ’ εφαρμογή της οποίας εκδόθηκε το προσβαλλόμενο διάταγμα, παρέχεται πλέον η δυνατότητα χορήγησης άδειας ίδρυσης φαρμακείου και σε φυσικά πρόσωπα μη φαρμακοποιούς, καθώς και η δυνατότητα σύστασης εμπορικής εταιρείας οποιασδήποτε μορφής -πλην της ανώνυμης-για τη λειτουργία φαρμακείου, χορηγείται δε εξουσιοδότηση για την έκδοση δ/τος, στο οποίο θα καθορίζονται οι όροι, οι προϋποθέσεις και οι περιορισμοί για τη χορήγηση της άδειας. Η διάταξη αυτή, ερμηνευόμενη ενόψει και των διαλαμβανομένων στην σχετική εισηγητική έκθεση, επιβάλλει, παραλλήλως προς την δυνατότητα ίδρυσης φαρμακείου από μη φαρμακοποιούς και ως αντιστάθμισμα ενδεχόμενων κινδύνων για τη δημόσια υγεία από τη νέα ρύθμιση, την υποχρέωση να ορίζεται σε κάθε φαρμακείο υπεύθυνος φαρμακοποιός, ο οποίος θα χορηγεί τα φάρμακα στο καταναλωτικό κοινό και θα παρέχει όλες τις υπηρεσίες που αφορούν τη διάθεση των φαρμάκων, όπως οι συμβουλές για τη σωστή χρήση τους και η μέριμνα για την ασφαλή αποθήκευσή τους. Ορίζει, επίσης η εξουσιοδοτική διάταξη, κατά την αληθή έννοιά της, ότι ο κανονιστικός νομοθέτης, κατά την ειδικότερη ρύθμιση του καθεστώτος ίδρυσης των φαρμακείων, πρέπει να διασφαλίζει την επαγγελματική ανεξαρτησία του φαρμακοποιού, που είναι, υποχρεωτικά, υπεύθυνος σε κάθε φαρμακείο για την παροχή των σχετικών με τη διάθεση των φαρμάκων υπηρεσιών, και να θεσπίζει περιορισμούς, τόσο ως προς τον αριθμό των αδειών που μπορεί να κατέχει το ίδιο φυσικό πρόσωπο, όσο και ως προς τα πρόσωπα που μπορούν να συμμετάσχουν στην εκμετάλλευση φαρμακείων, ώστε να αποφεύγονται επιχειρηματικά ή άλλα συμφέροντα που ενδέχεται να οδηγήσουν σε διάθεση φαρμάκων με κριτήρια μη επιστημονικά. Πέραν δε αυτού του διαγραφόμενου στον νόμο πλαισίου, η κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση εξουσιοδοτείται, αφενός, να ρυθμίσει ειδικότερα τους ανωτέρω όρους και, αφετέρου, να θεσπίσει όλους τους πρόσθετους αναγκαίους και πρόσφορους περιορισμούς και προϋποθέσεις, ώστε να εξασφαλίζεται το κατά τα ανωτέρω συνταγματικώς απαιτούμενο επίπεδο προστασίας της δημόσιας υγείας. Εξ άλλου, ουδόλως θίγεται με τη διάταξη αυτή του ν. 4509/2017 το καθεστώς πρόσβασης στο υπό στενή έννοια επάγγελμα του φαρμακοποιού, καθώς και το πλαίσιο των ρυθμίσεων που αφορούν τα καθήκοντα και τις υποχρεώσεις των φαρμακοποιών κατά την άσκηση του λειτουργήματός τους, ζητήματα τα οποία εξακολουθούν να διέπονται από την οικεία νομοθεσία. Υπό το ανωτέρω περιεχόμενο, η εξουσιοδοτική διάταξη του ν. 4509/2017, η οποία αποβλέπει στην εν μέρει απελευθέρωση του καθεστώτος αδειοδότησης των φαρμακείων, ως ιδιότυπων καταστημάτων, στο πλαίσιο ευρύτερων διαρθρωτικών αλλαγών για την οικονομική ανάπτυξη της Χώρας, με στόχο την προσέλκυση επενδύσεων, την ενίσχυση του ανταγωνισμού, την καταπολέμηση της ανεργίας, την τόνωση της απασχόλησης στον κλάδο των φαρμακοποιών, τη μείωση των τιμών των διακινούμενων στα φαρμακεία ειδών και τη συνακόλουθη βελτίωση των επιλογών του καταναλωτή, παραλλήλως δε προβλέπει τη θέσπιση κατάλληλων εγγυήσεων για να αποτρέπεται η αθέμιτη επίδραση οικονομικών και άλλων αμιγώς επιχειρηματικών συμφερόντων στη λειτουργία των φαρμακείων, προς βλάβη της δημόσιας υγείας και της δημοσιονομικής ισορροπίας των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης, δεν αντίκειται στο Σύνταγμα. Μειοψήφησε ο Σύμβουλος Γ. Ποταμιάς, ο οποίος διατύπωσε την ακόλουθη γνώμη: Η συνταγματικώς επιβαλλόμενη, από τα άρθρα 5 παρ. 5 και 21 παρ. 3, προστασία της δημόσιας υγείας επιτυγχάνεται μόνο εφόσον η άδεια ίδρυσης φαρμακείων επιφυλάσσεται αποκλειστικά σε φαρμακοποιούς, οι οποίοι παρέχουν τις εγγυήσεις για την δέουσα άσκηση του φαρμακευτικού επαγγέλματος. Ως εκ τούτου, η επίμαχη εξουσιοδοτική διάταξη, η οποία προβλέπει τη χορήγηση άδειας και σε ιδιώτες μη φαρμακοποιούς, αντίκειται στις συνταγματικές αυτές διατάξεις, καθόσον τίθεται σε κίνδυνο η υγεία των καταναλωτών/ασθενών, και δεν καθίσταται συνταγματική η ρύθμιση από τη θέσπιση πρόσθετων εγγυήσεων για τη διάθεση των φαρμάκων στο κοινό από υπεύθυνο για κάθε φαρμακείο φαρμακοποιό.

16. Επειδή, με το προσβαλλόμενο δ/γμα, οι διατάξεις του οποίου παρατίθενται ανωτέρω στη σκέψη 12 οι άδειες ίδρυσης φαρμακείων χορηγούνται όχι μόνο σε φαρμακοποιούς, κατόχους άδειας άσκησης του επαγγέλματος του φαρμακοποιού, αλλά και σε φυσικά πρόσωπα που δεν έχουν την ιδιότητα του φαρμακοποιού, προβλέπεται δε συνδυασμός προϋποθέσεων και περιορισμών για τη χορήγηση της άδειας και τη λειτουργία των φαρμακείων. Ειδικότερα: (Α) Άδεια ίδρυσης φαρμακείου δεν χορηγείται σε νομικά πρόσωπα, με μόνη εξαίρεση από τον κανόνα αυτό τους συνεταιρισμούς φαρμακοποιών μέλη της ΟΣΦΕ και υπό την προϋπόθεση ότι υπάρχει σχετική αιτιολογημένη απόφαση του Διοικητικού Συμβουλίου της Ομοσπονδίας. Επιφυλάσσει, δηλαδή, ο κανονιστικός νομοθέτης, κατ’ αντιστοιχία προς τα οριζόμενα στην εξουσιοδοτική διάταξη, τη χορήγηση της άδειας σε φυσικά πρόσωπα, με μόνη εξαίρεση τους συνεταιρισμούς μέλη της ΟΣΦΕ [που έχουν ως ειδικό καταστατικό σκοπό τον εφοδιασμό των φαρμακοποιών μελών τους με φαρμακευτικά προϊόντα, για να διασφαλίζεται επαρκής τροφοδοσία των φαρμακείων σε όλη την ελληνική επικράτεια], ώστε να αποτελεί η προσωποπαγής άδεια εγγύηση για τον έλεγχο της αξιοπιστίας του αδειούχου, με τη συνδρομή στο πρόσωπό του ορισμένων προσόντων. (Β) Σε κάθε περίπτωση, μαζί με την αίτηση για την άδεια ίδρυσης φαρμακείου ο αιτών, φυσικό πρόσωπο -φαρμακοποιός ή μη φαρμακοποιός ή, ενδεχομένως, συνεταιρισμός φαρμακοποιών, πρέπει να υποβάλλει υπεύθυνη δήλωση, στην οποία θα δηλώνει τα στοιχεία του υπεύθυνου για τη λειτουργία του φαρμακείου φαρμακοποιού, που πρέπει να διαθέτει άδεια άσκησης επαγγέλματος φαρμακοποιού και να εγγραφεί υποχρεωτικά στον οικείο φαρμακευτικό σύλλογο. Απαραιτήτως, για κάθε φαρμακείο, είτε είναι το κατάστημα της έδρας της επιχείρησης -ατομικής ή υπό εταιρική μορφή, είτε υποκατάστημα της ίδιας ή διαφορετικής επιχείρησης, πρέπει να δηλώνεται ο υπεύθυνος φαρμακοποιός, δεν δύναται, δηλαδή, ο ίδιος φαρμακοποιός να δηλώνεται ως υπεύθυνος για περισσότερα φαρμακεία, έστω και αν αποτελούν υποκαταστήματα της ίδιας επιχείρησης. Όταν η άδεια ίδρυσης χορηγείται σε φαρμακοποιό, αυτός ορίζεται ως υπεύθυνος σε ένα εκ των φαρμακείων, για τα οποία λαμβάνει άδεια. Με την προϋπόθεση αυτή, έρεισμα της οποίας αποτελεί, κατά τα ήδη εκτεθέντα, η εξουσιοδοτική διάταξη, η ευθύνη για την διάθεση των φαρμάκων στο κοινό παραμένει στον φαρμακοποιό, που έχει την κατάλληλη επιστημονική γνώση και υπόκειται στους δεοντολογικούς κανόνες και στις λοιπές διαγραφόμενες για το επάγγελμα αυτό υποχρεώσεις. Τούτο αποτελεί, κατά την κρίση του νομοθέτη, μείζονα εγγύηση έναντι των ενδεχόμενων κινδύνων, που συνδέονται με τη χορήγηση της άδειας ίδρυσης και σε μη φαρμακοποιούς, καθώς και με την συμμετοχή στο κεφάλαιο των συνιστώμενων για την εκμετάλλευση φαρμακείου εταιρειών τρίτων μη φαρμακοποιών, κατ’ απόκλιση από τα προηγουμένως ισχύσαντα. (Γ) Περαιτέρω, στο επίδικο διάταγμα προβλέπονται άλλες πρόσθετες εγγυήσεις, που κατατείνουν στον αυτό σκοπό. Συγκεκριμένα: (α) Κάθε άδεια ίδρυσης αντιστοιχεί σε ένα μόνο κατάστημα ή υποκατάστημα φαρμακείου. Για κάθε υποκατάστημα χορηγείται, δηλαδή, χωριστή άδεια ίδρυσης και ο ανώτατος αριθμός αδειών που επιτρέπεται να χορηγούνται στο ίδιο φυσικό πρόσωπο, αυξανόμενος σταδιακά, ορίζεται σε δέκα άδειες, σε πανελλαδική κλίμακα, για το έτος 2020. Ο ανώτατος αυτός αριθμός ισχύει όχι μόνο για τα καταστήματα της έδρας, αλλά και για τα υποκαταστήματα, που δύνανται να ιδρύσουν οι ατομικές επιχειρήσεις και οι εταιρείες. Κατά την έννοια δε του δ/τος, οι ανωτέρω περιορισμοί, που αποβλέπουν στην αποτροπή δημιουργίας μονοπωλιακών ή ολιγοπωλιακών καταστάσεων, εφαρμόζονται και για τα ιδρυόμενα από τους συνεταιρισμούς φαρμακοποιών φαρμακεία. (β) Όταν η άδεια ίδρυσης χορηγείται σε φαρμακοποιό, το φαρμακείο δύναται να λειτουργεί είτε ως ατομική επιχείρηση, είτε ως εμπορική εταιρεία οποιασδήποτε μορφής, πλην της ανώνυμης. Αντιθέτως, όταν η άδεια ίδρυσης χορηγείται σε μη φαρμακοποιό, το φαρμακείο λειτουργεί υποχρεωτικά υπό τη μορφή Εταιρείας Περιορισμένης Ευθύνης. Πρέπει δε η ΕΠΕ να έχει συσταθεί πριν από τη χορήγηση της άδειας λειτουργίας του φαρμακείου και μετέχει σε αυτήν υποχρεωτικά, ως εταίρος και με ποσοστό συμμετοχής τουλάχιστον 33% στο κεφάλαιο, τα κέρδη και τις ζημίες της, ο δηλωθείς ως υπεύθυνος για τη λειτουργία του φαρμακείου φαρμακοποιός, καθ’ όλο το χρονικό διάστημα λειτουργίας του φαρμακείου. Όπως συνάγεται από τις διατάξεις αυτές, ο ορισμός υπεύθυνου φαρμακοποιού στο φαρμακείο που λειτουργεί υποχρεωτικά υπό μορφή ΕΠΕ και η συμμετοχή του σε ποσοστό τουλάχιστον 33% στο εταιρικό κεφάλαιο κλπ αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση, όχι μόνο κατά την αρχική χορήγηση της άδειας σε μη φαρμακοποιό, αλλά και σε περίπτωση μεταβίβασης από τον αρχικώς ορισθέντα υπεύθυνο φαρμακοποιό των κατ’ ελάχιστον ποσοστών συμμετοχής του στο εταιρικό κεφάλαιο· εάν, δηλαδή, για οποιονδήποτε λόγο μειωθεί η συμμετοχή του υπεύθυνου φαρμακοποιού κάτω από το ως άνω ελάχιστο ποσοστό, πρέπει υποχρεωτικά να ορισθεί άλλος υπεύθυνος φαρμακοποιός, με ποσοστό συμμετοχής τουλάχιστον 33%. Η επιλογή από τον κανονιστικό νομοθέτη της ΕΠΕ, ως υποχρεωτικής εταιρικής μορφής για τη λειτουργία του φαρμακείου στην περίπτωση αυτή καθιστά δυνατή τη δημιουργία μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων, διευκολύνοντας την πραγματοποίηση επενδύσεων με κεφαλαιουχικές εταιρείες, που απαιτούν όμως, εν σχέσει προς τις ανώνυμες, μικρότερες εισφορές για τον σχηματισμό του εταιρικού τους κεφαλαίου και υπόκεινται σε λιγότερο ανελαστικές ρυθμίσεις. Συγχρόνως δε, διατηρείται το προσωπικό στοιχείο, με τη συμμετοχή των εταίρων στη λήψη αποφάσεων, και παρέχεται η δυνατότητα στον υπεύθυνο για τη λειτουργία του καταστήματος φαρμακοποιό, ο οποίος υποχρεωτικά συμμετέχει, σε ποσοστό τουλάχιστον 33%, στο εταιρικό κεφάλαιο, τα κέρδη και τις ζημίες, να μετέχει στη γενική συνέλευση, που είναι, κατά νόμον, το ανώτατο όργανο της εταιρείας, κατά τη λήψη των αποφάσεων επί των εταιρικών υποθέσεων (βλ. ΠΕ 26/2018 και 83/2018). (γ) Τόσο οι εταιρείες, όσο και οι ατομικές επιχειρήσεις έχουν ως αποκλειστικό σκοπό την λειτουργία και εκμετάλλευση του φαρμακείου, έχουν δε ορισμένη διάρκεια, δυνάμενη να παραταθεί πριν από τη λήξη της. Το καταστατικό των εταιρειών, οποιασδήποτε μορφής, καθώς και οι εκάστοτε τροποποιήσεις τους, κατατίθενται όχι μόνο στην αρμόδια υπηρεσία, αλλά και στον οικείο Φαρμακευτικό Σύλλογο, ο οποίος δύναται έτσι να μεριμνά για την τήρηση των οικείων διατάξεων. (δ) Πέραν των ανωτέρω προϋποθέσεων και περιορισμών, στην περίπτωση γ΄ της παραγράφου 5 του άρθρου 2 προβλέπονται κωλύματα που απαγορεύουν τη συμμετοχή σε εκμεταλλευόμενες φαρμακεία εταιρείες ορισμένων κατηγοριών φυσικών ή νομικών προσώπων, που δραστηριοποιούνται σε τομείς παροχής υπηρεσιών υγείας ή στην παραγωγή και εμπορία φαρμάκων [όπως οι ιατροί, τα νομικά πρόσωπα με αντικείμενο δραστηριότητας ιατρικές πράξεις, όσοι έχουν ως κύρια ή παρεπόμενη δραστηριότητα τη λειτουργία ιδιωτικών διαγνωστικών εργαστηρίων, οι κάτοχοι άδειας κυκλοφορίας φαρμάκων, όσοι έχουν ως κύρια ή παρεπόμενη δραστηριότητα την παραγωγή, εισαγωγή και εμπορία φαρμάκων, καθώς και όσοι μετέχουν είτε με σημαντικά ποσοστά είτε με σημαντικές εξουσίες σε τέτοιες επιχειρήσεις, κατά τις ειδικότερες διακρίσεις του άρθρου 2 παρ. 5 περίπτωση γ], προκειμένου να μετριάζεται ο κίνδυνος αθέμιτης επιρροής των επαγγελματικών και επιχειρηματικών αυτών συμφερόντων, κατά τη λήψη αποφάσεων που αφορούν τη λειτουργία του φαρμακείου. Όπως προκύπτει από τη διατύπωση του δευτέρου εδαφίου της ως ανωτέρω περίπτωσης γ΄, οι απαγορεύσεις που προβλέπονται στη διάταξη αυτή δεν αφορούν φαρμακοποιούς οι οποίοι ήδη έχουν ή λαμβάνουν, κατ’ εφαρμογή του νέου κανονιστικού πλαισίου, άδεια ίδρυσης φαρμακείου και λειτουργούν το φαρμακείο με τη μορφή ατομικής επιχείρησης. Κατά την έννοια, εξ άλλου, των ανωτέρω διατάξεων, το ασυμβίβαστο της ιδιότητας εταίρου σε εταιρεία εκμετάλλευσης φαρμακείου, αφενός, με την ιδιότητα του εταίρου σε εταιρεία εκμετάλλευσης φαρμακαποθήκης, αφετέρου, δεν αφορά, πάντως, φαρμακεία που λειτουργούσαν υπό μορφή προσωπικών εταιρειών υπό το προηγούμενο καθεστώς, κατά τα οριζόμενα, δηλαδή, στο άρθρο 6 του ν. 328/1976. (ε) Κατ’ αντιστοιχία προς τα οριζόμενα στο άρθρο 1 παρ. 2 του ν. 1963/1991, όπως ίσχυε αρχικώς και μέχρι την τροποποίησή του με το άρθρο 64 παρ. 1 περίπτωση α΄ του ν. 4509/2017 (πρβλ. άρθρο 1 παρ. 2 του α.ν. 517/1968), το προσβαλλόμενο διάταγμα ορίζει στο άρθρο 2 παρ. 7 ότι για την απόκτηση της άδειας ίδρυσης φαρμακείου ο αιτών, είτε είναι φαρμακοποιός είτε όχι, πρέπει, μεταξύ άλλων: (ι) να μην έχει καταδικασθεί αμετάκλητα, σε οποιαδήποτε ποινή, για ορισμένα αδικήματα, τα οποία απαριθμούνται στη διάταξη αυτή, να μην έχει καταδικασθεί αμετάκλητα για κακούργημα ή καθ’ υποτροπή για πλημμέλημα, για το οποίο επεβλήθη στέρηση των πολιτικών του δικαιωμάτων, και να μην έχει παραπεμφθεί, με αμετάκλητο βούλευμα, για κάποιο από τα παραπάνω αδικήματα, (ιι) να μην του έχει επιβληθεί ως κύρωση η οριστική ανάκληση της άδειας ίδρυσης φαρμακείου ή φαρμακαποθήκης. Με την ανωτέρω διάταξη προβλέπονται ορισμένα προσόντα, τα οποία πρέπει να έχει ο ενδιαφερόμενος για την απόκτηση άδειας ίδρυσης φαρμακείου, με σκοπό τον έλεγχο της αξιοπιστίας του από τη Διοίκηση, κατά τη χορήγηση της προσωποπαγούς άδειας, ώστε να αποκλείονται από την άσκηση της επαγγελματικής αυτής δραστηριότητας, η οποία συνδέεται εντόνως με σκοπούς δημοσίου συμφέροντος, πρόσωπα που έχουν καταδικασθεί ή έχουν παραπεμφθεί για σοβαρά ποινικά αδικήματα, καθώς και πρόσωπα που έχουν τελέσει σοβαρές παραβάσεις σε σχέση με την άσκηση της επίμαχης δραστηριότητας, που οδήγησαν σε ανάκληση της άδειας ίδρυσης του φαρμακείου ή της φαρμακαποθήκης (πρβλ. ΣτΕ 3314/2014 Ολομ). Κατά την έννοια δε της διάταξης αυτής, ενόψει του σκοπού της, οι εν λόγω προϋποθέσεις πρέπει να πληρούνται και ως προς τον φαρμακοποιό, ο οποίος υποχρεωτικά ορίζεται εκάστοτε ως υπεύθυνος για τη λειτουργία του φαρμακείου. Εάν δε, μεταγενεστέρως, είτε ο κάτοχος της άδειας είτε ο υπεύθυνος φαρμακοποιός παύσουν για οποιονδήποτε λόγο να διαθέτουν το ως άνω, συναρτώμενο με την τήρηση της έννομης τάξης, προσόν, η άδεια ανακαλείται. (στ) Τέλος, όπως ήδη αναφέρθηκε, εξακολουθούν να εφαρμόζονται οι διατάξεις του άρθρου 36 παρ. 3 του ν. 3918/2011, που καθορίζουν αναλογία κατοίκων ανά φαρμακείο. Επίσης, εξακολουθούν να εφαρμόζονται όλες οι διατάξεις που αφορούν τις υποχρεώσεις και τα καθήκοντα του φαρμακοποιού, του προσώπου δηλαδή που έχει το απαιτούμενο πτυχίο και την άδεια άσκησης του επαγγέλματος του φαρμακοποιού, καθώς και διατάξεις που προέβλεπαν ότι ορισμένες ιδιότητες είναι ασυμβίβαστες με την άσκηση του επαγγέλματος του φαρμακοποιού.

17. Επειδή, με το ανωτέρω περιεχόμενο, η εξουσιοδοτική διάταξη του ν. 4509/2017 και οι προσβαλλόμενες ρυθμίσεις του π.δ/τος 64/2018, που κείνται εντός των ορίων της εξουσιοδότησης, δεν αντίκεινται στο Σύνταγμα. Ειδικότερα, με τις ρυθμίσεις αυτές διασφαλίζεται, κατά τρόπο συστηματικό και συνεκτικό, ο επιδιωκόμενος από τον νομοθέτη σκοπός, ήτοι η άρση των αδικαιολόγητων εμποδίων στην επιχειρηματική ελευθερία κατά τη χορήγηση άδειας ίδρυσης φαρμακείων και την άσκηση της σχετικής δραστηριότητας, ώστε να ενισχυθεί μεν ο ανταγωνισμός, που συμβάλλει στην οικονομική ανάπτυξη της Χώρας και στην προστασία του καταναλωτικού κοινού, παραλλήλως, όμως, με τη θέσπιση των πρόσφορων και αναγκαίων εγγυήσεων και περιορισμών, να μην διακυβεύεται η συνταγματική υποχρέωση προστασίας της δημόσιας υγείας και, ειδικότερα, η λειτουργία της λιανικής αγοράς των φαρμακευτικών προϊόντων με επιστημονικά κριτήρια και με τους προσήκοντες κανόνες δεοντολογίας. Όπως ήδη εκτέθηκε, προβλέπεται παροχή όλων των υπηρεσιών που αφορούν τη διάθεση των φαρμάκων από τον υπεύθυνο για τη λειτουργία του φαρμακείου επιστήμονα φαρμακοποιό και η συνακόλουθη ανάληψη, εκ μέρους του, προσωπικής ευθύνης για τις παρεχόμενες υπηρεσίες, βάσει της νομοθεσίας που διέπει την άσκηση του επαγγέλματός του, ώστε η τροποποίηση του καθεστώτος αδειοδότησης των φαρμακείων να μην υπονομεύσει την ασφαλή και με ποιοτικές εγγυήσεις πρόσβαση του πληθυσμού στα φάρμακα, καθορίζονται ιδιότητες ασυμβίβαστες με την συμμετοχή προσώπου ως εταίρου σε επιχείρηση εκμεταλλευόμενη φαρμακείο υπό εταιρική μορφή, ώστε να αποτρέπεται η αθέμιτη επίδραση επιχειρηματικών συμφερόντων στη λειτουργία των φαρμακείων, θεσπίζεται ανώτατος αριθμός αδειών, ώστε να αποφεύγεται η δημιουργία ολιγοπωλίων, και η άδεια ίδρυσης φαρμακείου, χορηγούμενη μόνο σε φυσικά πρόσωπα, παραμένει προσωποπαγής. Εξ άλλου, ο υπεύθυνος για τη λειτουργία του φαρμακείου επιστήμονας φαρμακοποιός, που διαθέτει λόγω της πανεπιστημιακής του εκπαίδευσης, εξειδικευμένη γνώση για τα φάρμακα, καθώς και εμπειρία σε χρήση φαρμάκων και φαρμακευτικών ιδιοσκευασμάτων, διέπεται δε από δεοντολογικούς κανόνες κατά την άσκηση του επαγγέλματος, δεν είναι απλός υπάλληλος του επενδυτή επιχειρηματία, αλλά κατέχει το 1/3 του εταιρικού κεφαλαίου της ΕΠΕ, μετέχοντας κατά το ποσοστό αυτό στα κέρδη και τις ζημίες της. Το σημαντικό αυτό ποσοστό συμμετοχής διασφαλίζει για τον υπεύθυνο φαρμακοποιό έναν αποφασιστικό ρόλο στην, κατά τους κανόνες της οικείας επιστήμης και προς μείζονα διασφάλιση της δημόσιας υγείας, λειτουργία της ευρισκόμενης υπό τον έλεγχο αδειούχου-μη φαρμακοποιού επιχείρησης, χωρίς να αναιρεί το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα της εν μέρει απελευθέρωσης του καθεστώτος αδειοδότησης των φαρμακείων. Το ποσοστό αυτό εξασφαλίζει επαρκώς και την επαγγελματική ανεξαρτησία του υπεύθυνου φαρμακοποιού, εν σχέσει προς τα επιχειρηματικά συμφέροντα του αδειούχου-μη φαρμακοποιού, και δεν απαιτείται για τον σκοπό αυτό η πλειοψηφική συμμετοχή του στο εταιρικό κεφάλαιο. Άλλωστε, η νομοθεσία περί ΕΠΕ δεν προβλέπει την δυνατότητα αποβολής εταίρου, με απόφαση της πλειοψηφίας των λοιπών εταίρων, τούτο δε αποτελεί πρόσθετη εγγύηση ανεξαρτησίας του υπεύθυνου φαρμακοποιού, έναντι ενδεχόμενων πιέσεων από αμιγώς επιχειρηματικά συμφέροντα. Επιπροσθέτως, ενέργειες του φαρμακοποιού, αντίθετες προς τις απορρέουσες από τον Κώδικα Δεοντολογίας και τις λοιπές νόμιμες υποχρεώσεις του επιταγές, όπως η τυχόν ανάκληση της άδειας για παραβάσεις της φαρμακευτικής νομοθεσίας ή η μείωση του κύκλου εργασιών του φαρμακείου από απώλεια της φήμης του, έχουν δυσμενείς επιπτώσεις και στο επιχειρηματικό συμφέρον του εταίρου φαρμακοποιού και λειτουργούν αποτρεπτικά για την πλημμελή άσκηση των καθηκόντων του (πρβλ. ΠΕ 26/2018). Περαιτέρω, όπως προεκτέθηκε, η εξουσιοδοτική διάταξη [άρθρο 1 του ν. 1963/1991, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 64 παρ. 1 περίπτωση (α) του ν. 4509/2017] ορίζει ότι τα ιδρυόμενα φαρμακεία, από φυσικά πρόσωπα φαρμακοποιούς ή φυσικά πρόσωπα μη φαρμακοποιούς ή συνεταιρισμούς μέλη της ΟΣΦΕ, μπορούν να λειτουργούν είτε ως ατομικές επιχειρήσεις είτε ως εμπορικές εταιρείες οποιασδήποτε μορφής, πλην της ανώνυμης, παρέχει δε στον κανονιστικό νομοθέτη την ευχέρεια να επιλέξει την ειδικότερη μορφή, εταιρική ή μη, υπό την οποία θα λειτουργούν τα φαρμακεία. Συνεπώς, οι ρυθμίσεις του προσβαλλόμενου δ/τος, σύμφωνα με τις οποίες: (α) όταν η άδεια ίδρυσης χορηγείται σε φαρμακοποιό, το φαρμακείο δύναται να λειτουργεί είτε ως ατομική επιχείρηση, είτε ως εμπορική εταιρεία κάθε μορφής, πλην της ανώνυμης, (β) όταν δε η άδεια ίδρυσης χορηγείται σε μη φαρμακοποιό, το φαρμακείο λειτουργεί υποχρεωτικά με τη μορφή ΕΠΕ, για τους λόγους που παρατίθενται σε προηγούμενη σκέψη, ευρίσκουν έρεισμα στην εξουσιοδοτική διάταξη, η οποία δεν επιβάλλει στον κανονιστικό νομοθέτη να ορίσει κατά τρόπο ενιαίο τη μορφή λειτουργίας όλων των φαρμακείων, είτε ιδρύονται από φαρμακοποιό είτε από μη φαρμακοποιό. Εξ άλλου, ενόψει του προσωποπαγούς χαρακτήρα της άδειας και της υποχρέωσης ορισμού υπεύθυνου φαρμακοποιού στο φαρμακείο που λειτουργεί υπό μορφή ΕΠΕ και της συμμετοχής του σε ποσοστό τουλάχιστον 33% στο εταιρικό κεφάλαιο, τόσο κατά την αρχική χορήγηση της άδειας, όσο και επί μεταβίβασης από τον αρχικώς ορισθέντα του κατ’ ελάχιστον ποσοστού συμμετοχής του [βλ. ανωτέρω σκέψη 16], με τις διατάξεις της παραγράφου 7, οι οποίες εφαρμόζονται και ως προς τον υπεύθυνο φαρμακοποιό, εξυπηρετείται επαρκώς ο σκοπός του νομοθέτη, δεν είναι δε αναγκαία η πρόβλεψη αντίστοιχων προσόντων και για όλους τους λοιπούς εταίρους. Τέλος, ο κανονιστικός νομοθέτης κρίνει ότι όταν η άδεια χορηγείται σε φαρμακοποιό, τούτο συνιστά επαρκή εγγύηση και δεν απαιτείται να καθορίζεται ελάχιστο ποσοστό συμμετοχής του φαρμακοποιού-κατόχου της άδειας ή του οριζόμενου υπεύθυνου φαρμακοποιού στην συνιστώμενη για την εκμετάλλευση του φαρμακείου εταιρεία, η κρίση δε αυτή ομοίως δεν αντίκειται ούτε στην εξουσιοδοτική διάταξη ούτε στο Σύνταγμα. Συνεπώς, όλοι οι ανωτέρω λόγοι ακυρώσεως είναι απορριπτέοι ως αβάσιμοι. Σύμφωνα, όμως, με τη γνώμη του Αντιπροέδρου Ι. Γράβαρη και των Συμβούλων Δ. Αλεξανδρή, Γ. Ποταμιά, Τ. Κόμβου, Π. Μπραΐμη, Α.Μ. Παπαδημητρίου, Ο. Παπαδοπούλου και Μ. Τριπολιτσιώτη: Οι ως άνω περιορισμοί και προϋποθέσεις είναι μεν, κατ’ αρχήν, σύμφωνοι με το προεκτεθέν περιεχόμενο της εξουσιοδοτικής διάταξης. Ενόψει, όμως, του δικαιώματος των πολιτών στην προστασία της υγείας τους και της υποχρέωσης του Κράτους να μεριμνά για την παροχή υπηρεσιών υγείας υψηλού επιπέδου στους πολίτες, οι οποίες συναρτώνται αμέσως και εντόνως με τον τομέα της λιανικής εμπορίας φαρμάκων, καθώς και της αυξημένης πιθανότητας να τεθούν σε διακινδύνευση οι συνταγματικές αυτές επιταγές από την επιδίωξη αμιγώς επιχειρηματικών συμφερόντων, σε περίπτωση χορήγησης άδειας ίδρυσης φαρμακείου σε μη φαρμακοποιούς και συμμετοχής σε εταιρείες εκμετάλλευσης φαρμακείων τρίτων μη φαρμακοποιών, κίνδυνο τον οποίο συνομολογεί, άλλωστε, η Διοίκηση, μόνο με τους περιορισμούς αυτούς δεν διασφαλίζεται επαρκώς ο σκοπός του νομοθέτη, δηλαδή, η λειτουργία των φαρμακείων κατά τρόπο που εγγυάται τη διάθεση των φαρμάκων στο κοινό με κριτήρια επιστημονικά και με γνώμονα την δημοσίου συμφέροντος αποστολή των φαρμακείων, όχι δε με όρους άσκησης κερδοσκοπικής εμπορικής δραστηριότητας. Ειδικότερα: Όπως ήδη αναφέρθηκε, με το προσβαλλόμενο διάταγμα, αφενός, χορηγείται πλέον άδεια ίδρυσης φαρμακείου και σε φυσικά πρόσωπα μη φαρμακοποιούς και, αφετέρου, επιτρέπεται στις εφεξής ιδρυόμενες για την εκμετάλλευση φαρμακείου εταιρείες η συμμετοχή ως εταίρων και τρίτων μη φαρμακοποιών, ανεξαρτήτως εάν η άδεια ίδρυσης χορηγείται σε φαρμακοποιό ή σε μη φαρμακοποιό. Όταν η άδεια χορηγείται σε μη φαρμακοποιό, προβλέπεται, υποχρεωτικά, η σύσταση ΕΠΕ από τον κάτοχο της άδειας, καθώς και η συμμετοχή στο εταιρικό κεφάλαιο, τα κέρδη και τις ζημίες της ΕΠΕ του υπεύθυνου για τη λειτουργία του φαρμακείου φαρμακοποιού, με ελάχιστο ποσοστό συμμετοχής 33%. Η προϋπόθεση, όμως, αυτή δεν παρέχει, κατά νόμον, στον φαρμακοποιό την δυνατότητα να εμποδίζει, κατά την άσκηση της επιχειρηματικής πολιτικής της εταιρείας, τη λήψη αποφάσεων που ενδεχομένως αντιστρατεύονται την δημοσίου συμφέροντος αποστολή του φαρμακείου και αποβλέπουν στη μεγιστοποίηση του επιχειρηματικού κέρδους. Και τούτο διότι, κατά τη νομοθεσία περί ΕΠΕ, όπως ήδη ισχύει, οι αποφάσεις της συνέλευσης των εταίρων, η οποία είναι το ανώτατο όργανο και δύναται να αποφασίζει για κάθε εταιρική υπόθεση, λαμβάνονται με την πλειοψηφία του όλου αριθμού των εταίρων, εκπροσωπούντων πλέον του ημίσεος του όλου εταιρικού κεφαλαίου, και το μόνο προνόμιο που παρέχεται σε εταίρο με ποσοστό συμμετοχής 33% είναι η δυνατότητα να ζητήσει τη σύγκληση έκτακτης συνέλευσης [προς τούτο αρκεί, άλλωστε, ποσοστό 20%]· η δε συλλογική διαχείριση των εταιρικών υποθέσεων προβλέπεται μεν από τον νόμο ως ο κανόνας, μόνο, όμως, εφόσον δεν υπάρχει αντίθετη περί τούτο συμφωνία, που δεν απαιτείται να είναι ομόφωνη (βλ. άρθρα 11, 13, 14 του ν. 3190/1955 περί εταιρειών περιορισμένης ευθύνης, όπως ισχύει). Εξ άλλου, αντίστοιχος περιορισμός, συμμετοχή, δηλαδή, του φαρμακοποιού στο εταιρικό κεφάλαιο, τα κέρδη και τις ζημίες της εταιρείας, με ελάχιστο ποσοστό, ουδόλως προβλέπεται για τις εταιρείες που μπορεί να συσταθούν από φαρμακοποιούς κατόχους άδειας ίδρυσης φαρμακείου (ΟΕ, ΕΕ ή ΕΠΕ, κατ’ επιλογή). Ως εκ τούτου, κατά τη γνώμη της μειοψηφίας, με τις επίδικες ρυθμίσεις δεν εξασφαλίζεται, στον απαιτούμενο βαθμό, η συμμετοχή του φαρμακοποιού [δικαιούχου της άδειας ή υπεύθυνου λειτουργίας του φαρμακείου], ο οποίος, κατά τεκμήριο, διαθέτει επιστημονική επάρκεια, υπευθυνότητα και ανεξαρτησία, στη λήψη των αποφάσεων που καθορίζουν την άσκηση της επιχειρηματικής δραστηριότητας. Συνεπώς, κατά τη γνώμη αυτή, το προσβαλλόμενο διάταγμα δεν είναι, κατά τούτο, σύμφωνο με την εξουσιοδοτική διάταξη.

18. Επειδή, τόσο το πρωτογενές, όσο και το παράγωγο δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (άρθρα 9 και 168 ΣΛΕΕ: σύμφωνα με το άρθρο 9, “[κ]ατά τον καθορισμό και την εφαρμογή των πολιτικών και των δράσεών της”, η Ένωση συνεκτιμά, μεταξύ άλλων, απαιτήσεις που συνδέονται “με υψηλό επίπεδο προστασίας της ανθρώπινης υγείας”, σύμφωνα δε με το άρθρο 168, “[κ]ατά τον καθορισμό και την εφαρμογή όλων των πολιτικών και δράσεων της Ένωσης, εξασφαλίζεται υψηλού επιπέδου προστασία της υγείας του ανθρώπου”· η δράση της Ένωσης, “η οποία συμπληρώνει τις εθνικές πολιτικές, αποβλέπει στη βελτίωση της δημόσιας υγείας, καθώς και στην πρόληψη της ανθρώπινης ασθένειας σε όλες τις μορφές της και στην αποτροπή των πηγών κινδύνου για την σωματική και ψυχική υγεία” [παρ. 1]· η δράση αυτή “αναπτύσσεται χωρίς να θίγονται οι ευθύνες των κρατών μελών όσον αφορά τη διαμόρφωση της πολιτικής τους στον τομέα της υγείας, καθώς και την οργάνωση και την παροχή υγειονομικών υπηρεσιών και ιατρικής περίθαλψης” [παρ. 7], οδηγία 2001/83/ΕΚ περί κοινοτικού κώδικος για τα φάρμακα που προορίζονται για ανθρώπινη χρήση (EE L 311 και οδηγία 2005/36/EK σχετικά με την αναγνώριση των επαγγελματικών προσόντων [EE L 255]), δεν θίγουν την αρμοδιότητα των κρατών μελών να θεσπίζουν διατάξεις για τον καθορισμό και την οργάνωση των φορέων που θα ασκούν την δραστηριότητα λιανικού εμπορίου φαρμάκων (πρβλ. ΣτΕ 3749/2013 Ολομ, 1973/2013 Ολομ). Κατά πάγια νομολογία του ΔΕΕ, η προστασία της δημόσιας υγείας περιλαμβάνεται στους επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος, που αναγνωρίζονται από το δίκαιο της Ένωσης, και μπορεί να δικαιολογήσει τη λήψη, από ένα κράτος μέλος, “μέτρων που αποσκοπούν στην εγγύηση του ασφαλούς και ποιοτικού εφοδιασμού του πληθυσμού με φάρμακα”, το περιθώριο εκτίμησης που διαθέτουν τα κράτη μέλη υπόκειται, όμως, στους περιορισμούς που απορρέουν από την τήρηση του πρωτογενούς δικαίου περί ελευθερίας εγκατάστασης και ελεύθερης παροχής υπηρεσιών (άρθρα 49 και 56 της ΣΛΕΕ, αντιστοίχως) (βλ. σχετικώς, αποφάσεις του ΔΕΕ της 1ης Μαρτίου 2018 [υπόθεση C-297/16, Colegiul Medicilor Veterinari din Romania CMVRO], της 5ης Δεκεμβρίου 2013 [υποθέσεις C-159/12 έως C-161/12, Alessandra Venturini κλπ], της 28ης Ιουνίου 2012 [υπόθεση C-7/11, Fabio Caronna], της 21ης Ιουνίου 2012 [υπόθεση C-84/11, Marja-Liisa Susisalo κλπ], της 1ης Ιουνίου 2010 [υποθέσεις C-570/07, C-571/07, Jose Manuel Blanco Perez κλπ], της 19ης Μαΐου 2009 [C-171/07 και C-172/07, Apothekerkammer des Saarlandes κλπ], της 19ης Μαΐου 2009 [C-531/06, Επιτροπή κατά Ιταλικής Δημοκρατίας]. Απορριπτέος είναι, συνεπώς, ο λόγος ακυρώσεως, με τον οποίο προβάλλεται ότι η επίμαχη ρύθμιση ως προς το ιδιοκτησιακό καθεστώς των φαρμακείων αντίκειται στο πρωτογενές δίκαιο της Ένωσης και, συγκεκριμένα, στα άρθρα 9 και 168 ΣΛΕΕ, προεχόντως διότι οι διατάξεις αυτές της Συνθήκης αφορούν τον καθορισμό και την εφαρμογή των πολιτικών και των δράσεων της Ένωσης. Περαιτέρω, απορριπτέος είναι και ο λόγος περί παραβίασης του άρθρου του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, διότι οι διατάξεις του Χάρτη [ο οποίος μετά την έναρξη της ισχύος της κυρωθείσης με τον ν. 3671/2008 (Α΄ 129) Συνθήκης της Λισαβόνας έχει το ίδιο νομικό κύρος με τις Συνθήκες ΕΕ], δεσμεύουν μεν τα κράτη μέλη, μόνον όμως όταν ενεργούν εντός του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣτΕ 239/2015 Ολομ) και με το προσβαλλόμενο διάταγμα δεν εφαρμόσθηκαν, κατά τα ανωτέρω, διατάξεις του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, πρωτογενούς ή παράγωγου. Τέλος, ενόψει όσων έγιναν δεκτά στις προηγούμενες σκέψεις, είναι απορριπτέοι και οι ισχυρισμοί ότι μοναδική επιλογή, που διασφαλίζει τον επιβαλλόμενο από το Σύνταγμα και το δίκαιο της Ένωσης ιδιαίτερο χαρακτήρα του φαρμακείου και αποτρέπει τη μετατροπή του σε αμιγώς επιχειρηματική μονάδα και, κατ’ επέκταση, την υποβάθμιση των παρεχόμενων υπηρεσιών, είναι να ανατίθεται ο έλεγχος του φαρμακείου αποκλειστικά σε φαρμακοποιό.

19. Επειδή, η τροποποίηση ενός καθεστώτος εκ μόνου του λόγου ότι ήταν ευνοϊκό για μια κατηγορία προσώπων, εν προκειμένω τους φαρμακοποιούς, δεν απαγορεύεται από το Σύνταγμα, διότι τούτο θα οδηγούσε σε ματαίωση της εξουσίας του νομοθέτη να ρυθμίζει εκάστοτε, εντός των συνταγματικών ορίων, τις έννομες σχέσεις και καταστάσεις, ενόψει των διαρκώς μεταβαλλόμενων συνθηκών. Για τους λόγους δε που ήδη εκτέθηκαν, ο ν. 4509/2017 και το εκδοθέν κατ’ εξουσιοδότησή του διάταγμα, επιτρεπτώς κατά το Σύνταγμα οργανώνουν με διαφορετικό, σε σχέση με το παρελθόν, τρόπο την άσκηση της συγκεκριμένης δραστηριότητας, εκτιμώντας ότι η εν μέρει απελευθέρωση του καθεστώτος αδειοδότησης των φαρμακείων, στο πλαίσιο ευρύτερων διαρθρωτικών αλλαγών για την οικονομική ανάπτυξη της Χώρας, και η θέσπιση, παραλλήλως, κατάλληλων εγγυήσεων, ως αντιστάθμισμα τυχόν κινδύνων από την απελευθέρωση αυτή στη δημόσια υγεία και τη δημοσιονομική ισορροπία των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης, αποτελούν, υπό τις παρούσες συνθήκες, το αναγκαίο και πρόσφορο κανονιστικό πλαίσιο για την εξυπηρέτηση τόσο της δημοσίου συμφέροντος αποστολής των φαρμακείων, όσο και της επιχειρηματικής ελευθερίας, χωρίς να παρίσταται επιβεβλημένη η διατήρηση του προϊσχύσαντος καθεστώτος. Η μεταβολή αυτή των αντιλήψεων του νομοθέτη ως προς τον τρόπο εξυπηρέτησης των συνταγματικών σκοπών ουδόλως αντίκειται στην αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης, λαμβανομένου, άλλωστε, υπόψη, ότι η άσκηση του εν στενή εννοία επαγγέλματος του φαρμακοποιού εξακολουθεί να επιφυλάσσεται σε αποφοίτους φαρμακευτικής σχολής, ότι δεν θίγονται οι χορηγηθείσες σε φαρμακοποιούς βάσει του προϊσχύσαντος καθεστώτος άδειες, ότι διατηρείται, και με το νέο καθεστώς, η δυνατότητα απόκτησης άδειας φαρμακείου από φαρμακοποιούς και ότι παρέχονται περισσότερες ευκαιρίες απασχόλησης σε όσους ενδιαφέρονται να αποκτήσουν την ιδιότητα του φαρμακοποιού. Συνεπώς, αβασίμως, προβάλλεται ότι οι φαρμακοποιοί, έχοντας υπόψη τους το υφιστάμενο για μεγάλο χρονικό διάστημα καθεστώς, που προέβλεπε χορήγηση άδειας ίδρυσης φαρμακείου μόνο σε φαρμακοποιούς, επένδυσαν στις σπουδές τους και στην απόκτηση ειδικευμένης εμπειρίας, με την προσδοκία-εύλογη πεποίθηση ότι θα έχουν αποκλειστικώς τη δυνατότητα ίδρυσης φαρμακείου, και ότι οι επίμαχες ρυθμίσεις, που τροποποιούν το καθεστώς αυτό, αντίκεινται στην αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης, η οποία απαγορεύει τη μεταβολή παγιωμένων σχέσεων και καταστάσεων (πρβλ. ΣτΕ 734/2016 Ολομ, 3749/2013 Ολομ, 691/2013 Ολομ, 1935/2017).

20. Επειδή, συνεπώς, πρέπει να απορριφθεί η κρινόμενη αίτηση.

Δ ι ά τ α ύ τ α

Απορρίπτει την αίτηση.

Επιβάλλει στον αιτούντα τη δικαστική δαπάνη του Δημοσίου, που ανέρχεται σε τετρακόσια εξήντα [460,00] ευρώ.

 

Η διάσκεψη έγινε στην Αθήνα στις 15 Απριλίου και 24 Μαΐου 2019

 

      Η Πρόεδρος                     Η Γραμματέας

Αικ. Σακελλαροπούλου              Ελ. Γκίκα

 

και η απόφαση δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση της 7ης Φεβρουαρίου 2020.

 

Ο Προεδρεύων Αντιπρόεδρος    Η Γραμματέας

          Αθ. Ράντος                    Ελ. Γκίκα

 

[ ΠΗΓΗ : ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΗ ΕΤΑΙΡΕΙΑ ‘’ΑΠ. ΠΑΠΑΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΥ – Ν.-Κ. ΧΛΕΠΑΣ & ΣΥΝΕΡΓΑΤΕΣ’’ ]