ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ

ΤΜΗΜΑ ΙV

ΠΡΑΞΗ 4/2019

 

Αποτελούμενο από την Πρόεδρο του Τμήματος Αγγελική Μαυρουδή, Αντιπρόεδρο, τους Συμβούλους Στυλιανό Λεντιδάκη (εισηγητή) και Αγγελική Πανουτσακοπούλου και τους Παρέδρους Γεώργιο Παπαϊσιδώρου και Ευπραξία Δημολιού, οι οποίοι μετέχουν με συμβουλευτική ψήφο.

Γραμματέας: Ολυμπία Κωνσταντακοπούλου, υπάλληλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου.

Συνήλθε στην αίθουσα διασκέψεων του Καταστήματός του, που βρίσκεται στην Αθήνα, στις 12 Φεβρουαρίου 2019, για να αποφανθεί, ύστερα από την από 15.11.2018 (αριθ. πρωτ. Ελ.Συν. …..2018) αίτηση του Πανεπιστημιακού Γενικού Νοσοκομείου Λάρισας – Γενικού Νοσοκομείου Λάρισας «ΚΟΥΤΛΙΜΠΑΝΕΙΟ & ΤΡΙΑΝΤΑΦΥΛΛΕΙΟ», που εδρεύει στη Λάρισα (Περιοχή Μεζούρλο) και εκπροσωπείται νόμιμα, αν πρέπει να ανακληθεί η 129/2018 πράξη του Κλιμακίου Προληπτικού Ελέγχου Δαπανών στο Τμήμα τούτο.

Αφού μελέτησε τα στοιχεία του φακέλου

Και έλαβε υπόψη

Την 37/19.11.2018 έγγραφη γνώμη του Αντεπιτρόπου της Επικρατείας στο Ελεγκτικό Συνέδριο Ιωάννη Κάρκαλη, κωλυομένης της Γενικής Επιτρόπου της Επικρατείας, με την οποία προτείνεται η απόρριψη της αίτησης.

Σκέφθηκε κατά το νόμο

Ι. Σύμφωνα με την παράγραφο 6 του άρθρου 32 του Κώδικα Νόμων για το Ελεγκτικό Συνέδριο, που κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν. 4129/2013 (Α΄ 52), αιτήσεις ανάκλησης των πράξεων ή πρακτικών των Κλιμακίων Προληπτικού Ελέγχου Δαπανών, σε περίπτωση πλάνης περί τα πράγματα ή το νόμο, υποβάλλονται στη γραμματεία του αρμόδιου Τμήματος από αυτόν που έχει έννομο συμφέρον μέσα σε προθεσμία τριάντα (30) ημερών από την κοινοποίηση της πράξης ή του πρακτικού του Κλιμακίου στον οικείο φορέα. Τις αιτήσεις ανάκλησης εξετάζει το αρμόδιο Τμήμα του Ελεγκτικού Συνεδρίου, αποφαινόμενο σε συμβούλιο (βλ. Ελ. Συν. Πρ. IV Tμ. 59, 33/2014, 48/2013, 145/2012 κ.α.).

ΙΙ. Α. Με την υπό κρίση αίτηση ζητείται παραδεκτώς η ανάκληση της 129/2018 πράξης του Κλιμακίου Προληπτικού Ελέγχου Δαπανών στο IV Τμήμα, με την οποία κρίθηκε μη θεωρητέο το ..., οικονομικού έτους 2018, χρηματικό ένταλμα πληρωμής του αιτούντος, που αφορά στην καταβολή ποσού 1.161,47 ευρώ στη φερόμενη ως δικαιούχο ... ..., ως αμοιβή της για την παροχή υπηρεσιών εσωτερικού ελεγκτή προς το Νοσοκομείο κατά το χρονικό διάστημα από 3.7 έως 2.8.2017, σε εκτέλεση της ....2017 σύμβασης, διάρκειας δύο (2) ετών, με δικαίωμα παράτασης για ένα (1) ακόμη έτος και με συμφωνηθέν τίμημα 13.937,76 ευρώ (με Φ.Π.Α) κατ’ έτος. Σχετικώς, έχει κατατεθεί και το από 27.11.2018 (αριθμ. πρωτ. Ελ.Συν. …..2017) έγγραφο υπό τον τίτλο «παρέμβαση» από την ... ..., με το οποίο επίσης ζητείται η ανάκληση της ανωτέρω πράξης. Το Κλιμάκιο ήχθη στην απορριπτική της θεώρησης του ανωτέρω χρηματικού εντάλματος κρίση, με την αιτιολογία ότι μη νομίμως ανατέθηκαν οι επίμαχες υπηρεσίες εσωτερικού ελέγχου στη φερόμενη ως δικαιούχο, καθώς, όπως είχε ήδη επισημανθεί και με προηγούμενη πράξη του Κλιμακίου (233/2015), που αφορούσε δαπάνη από όμοια σύμβαση που είχε συναφθεί μεταξύ των ανωτέρω μερών, κατά το χρόνο της επίμαχης ανάθεσης, δεν είχε ακόμη εκδοθεί από το αρμόδιο Υπουργείο Υγείας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης ο προβλεπόμενος από το άρθρο 25 του ν. 4025/2011 «Εσωτερικός Κανονισμός Λειτουργίας των μονάδων υγείας σε θέματα διοικητικά, διαχειριστικά και λογιστικά». Ειδικότερα, το Κλιμάκιο έκρινε ότι, όπως προκύπτει από τις διατάξεις του άρθρου 25 του ν. 4025/2011, το θεσμοθετούμενο με αυτές σύστημα εσωτερικού ελέγχου αποσκοπεί στην παρακολούθηση της τήρησης ακριβώς αυτού του Εσωτερικού Κανονισμού, με συνέπεια η έκδοσή του να αποτελεί αναγκαία προϋπόθεση για τη λειτουργία του συστήματος εσωτερικού ελέγχου και συνακολούθως για την ανάθεση των οικείων υπηρεσιών σε ιδιώτη εσωτερικό ελεγκτή. Εξάλλου, κρίθηκε ότι το γεγονός ότι το αιτούν με τα πρακτικά της 5ης/9.3.2015 τακτικής συνεδρίασης του Διοικητικού Συμβουλίου του ενέκρινε το "Καταστατικό Εσωτερικού Ελέγχου" δεν δύναται να ασκήσει επιρροή στην προκειμένη περίπτωση, διότι η ενεργοποίηση του θεσμοθετημένου «συστήματος εσωτερικού ελέγχου» προϋποθέτει την έκδοση του προβλεπόμενου, από το άρθρο 25 του ν. 4025/2011, Εσωτερικού Κανονισμού Λειτουργίας των μονάδων υγείας από το μόνο αρμόδιο προς τούτο Υπουργείο Υγείας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης και όχι από τις ίδιες τις μονάδες υγείας.

Β. Ήδη, με την υπό κρίση αίτηση προβάλλεται ότι με τις ΓΠΔΥ5γ/οικ129854/22.11.2011 και 94064/1.10.2012 εγκυκλίους του Υπουργείου Υγείας δόθηκαν στα Νοσοκομεία οδηγίες για την άμεση εφαρμογή των διαδικασιών Εσωτερικού Ελέγχου, παρά το γεγονός ότι δεν είχε ακόμη εκδοθεί – και εξακολουθεί μέχρι σήμερα να μην έχει εκδοθεί - από το Υπουργείο Ενιαίος Εσωτερικός Κανονισμός Λειτουργίας των Μονάδων Υγείας. Επίσης, προβάλλεται ότι από τις αρχές του έτους 2012 είχε δοθεί οδηγία από τις Υγειονομικές Περιφέρειες προς τους Διοικητές των Νοσοκομείων που εποπτεύονται από αυτές να προβούν στην έκδοση Εσωτερικού Κανονισμού Λειτουργίας. Κατόπιν τούτων, οι υπάλληλοι του αιτούντος προέβησαν στη σύνταξη του εν λόγω Εσωτερικού Κανονισμού, ο οποίος εγκρίθηκε από το Διοικητικό Συμβούλιο αυτού και εν συνεχεία το Νοσοκομείο προέβη στην ανάθεση των επίμαχων υπηρεσιών σε συμμόρφωση προς τις οδηγίες που του είχαν δοθεί με τις ανωτέρω εγκυκλίους. Επιπλέον προβάλλεται ότι ουδέποτε ετέθη ζήτημα δυσλειτουργίας του εσωτερικού ελέγχου λόγω της παράλειψης έκδοσης Εσωτερικού Κανονισμού από τον αρμόδιο Υπουργό, ενώ τέλος, κατόπιν επίκλησης των σκέψεων της 233/2015 πράξης του Κλιμακίου Προληπτικού Ελέγχου δαπανών στο Τμήμα τούτο, με την οποία κρίθηκε πληρωτέα όμοια δαπάνη λόγω συγγνωστής πλάνης, προβάλλεται ότι τα όργανα του Νοσοκομείου ενήργησαν χωρίς πρόθεση καταστρατήγησης των οικείων διατάξεων, αλλά επειδή υπέλαβαν ότι ενεργούν νομίμως, κατ’ εφαρμογήν των διατάξεων του άρθρου 25 του ν. 4025/2011 και των σχετικών εγκυκλίων του Υπουργείου Υγείας.

III. Το άρθρο 25 του ν. 4025/2011 (Α΄ 228) υπό τον τίτλο «Εσωτερικός Κανονισμός Λειτουργίας των μονάδων υγείας σε θέματα διοικητικά, διαχειριστικά και λογιστικά» ορίζει ότι «Το Υπουργείο Υγείας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης, εντός τριών μηνών από τη δημοσίευση του παρόντος νόμου, συντάσσει Εσωτερικό Κανονισμό Λειτουργίας των μονάδων υγείας, σε θέματα διοικητικά, διαχειριστικά και λογιστικά, η τήρηση του οποίου παρακολουθείται από σύστημα εσωτερικού ελέγχου. Στο πλαίσιο αυτό, σε κάθε δημόσια μονάδα υγείας ορίζεται από ένας μέχρι τρεις εσωτερικοί ελεγκτές, με απόφαση του Διοικητικού Συμβουλίου της μονάδας, οι οποίοι επιλέγονται και από το Μητρώο Εσωτερικών Ελεγκτών του Υπουργείου Οικονομικών. Η παροχή των υπηρεσιών τους γίνεται με σύμβαση παροχής ανεξάρτητων υπηρεσιών, η διάρκεια της οποίας δεν μπορεί να υπερβαίνει τα τρία έτη. Κατά την άσκηση των καθηκόντων τους απολαμβάνουν πλήρους ανεξαρτησίας. Με απόφαση του αρμόδιου Διοικητή Υγειονομικής Περιφέρειας ορίζεται Επιτροπή Ελέγχου, η οποία αποτελείται από δύο (2) μέλη του Διοικητικού Συμβουλίου και τον εσωτερικό ελεγκτή και η οποία, μεταξύ άλλων, παρακολουθεί τη διαδικασία της χρηματοοικονομικής πληροφόρησης, την αποτελεσματική λειτουργία του συστήματος εσωτερικού ελέγχου και του συστήματος διαχείρισης κινδύνων, καθώς και την πορεία του υποχρεωτικού ελέγχου των οικονομικών καταστάσεων. Ο εσωτερικός ελεγκτής οφείλει να αναφέρει στο Διοικητή της μονάδας και στην Επιτροπή Ελέγχου κάθε θέμα που έχει σχέση με την πορεία και τα αποτελέσματα του ελέγχου και να συντάσσει σχετικές εκθέσεις. Κάθε άλλη λεπτομέρεια που αφορά τις αρμοδιότητες του εσωτερικού ελεγκτή και της Επιτροπής Ελέγχου, καθώς και την οργάνωση και λειτουργία του συστήματος εσωτερικού ελέγχου ρυθμίζεται από τον Εσωτερικό Κανονισμό Λειτουργίας». Σύμφωνα δε με την οικεία αιτιολογική έκθεση, οι προαναφερόμενες ρυθμίσεις εντάσσονται στο πλαίσιο των δεσμεύσεων που έχει αναλάβει η Χώρα μας για μεταρρύθμιση και αναμόρφωση του τομέα υγείας. Ειδικότερα, προβλέπεται η δημιουργία ενός ολοκληρωμένου συστήματος εσωτερικού ελέγχου στις δημόσιες μονάδες υγείας, ώστε να επιτευχθεί η βέλτιστη χρηματοοικονομική διαχείριση τους, με την εισαγωγή και υλοποίηση ισχυρότερων μηχανισμών ελέγχου των δαπανών, μέσω της παρακολούθησης σημαντικών δραστηριοτήτων, όπως προμήθειες, διαδικασίες κοστολόγησης και τιμολόγησης προϊόντων και υπηρεσιών. Οι δύο βασικοί πυλώνες του συστήματος εσωτερικού ελέγχου είναι ο Εσωτερικός Ελεγκτής, ο οποίος διενεργεί στην πράξη τον εσωτερικό έλεγχο και η Επιτροπή Ελέγχου, η οποία παρακολουθεί την πορεία και λειτουργία του όλου συστήματος. Ειδικότερα, ο Εσωτερικός Ελεγκτής, ο οποίος απολαμβάνει πλήρους ανεξαρτησίας κατά την άσκηση των καθηκόντων του, οφείλει να αναφέρει στο Διοικητή της δημόσιας μονάδας υγείας και στην Επιτροπή Ελέγχου κάθε θέμα που έχει σχέση με την πορεία και τα αποτελέσματα του ελέγχου και να συντάσσει σχετικές εκθέσεις (βλ. Ελ. Συν. IV Τμ. Πρ. 88, 32/2015). Περαιτέρω, από τις προαναφερόμενες διατάξεις συνάγεται ότι το θεσμοθετούμενο «σύστημα εσωτερικού ελέγχου» αποσκοπεί στον έλεγχο της τήρησης του «Εσωτερικού Κανονισμού Λειτουργίας των μονάδων υγείας, σε θέματα διοικητικά, διαχειριστικά και λογιστικά», η σύνταξη του οποίου ανατίθεται με τις ίδιες διατάξεις στο Υπουργείο Υγείας. Ο προαναφερόμενος Εσωτερικός Κανονισμός, πέραν της λειτουργίας των μονάδων υγείας, θα ρυθμίζει, κατά τη ρητή διατύπωση του νόμου, και κάθε άλλη λεπτομέρεια αναφορικά με τις αρμοδιότητες του Εσωτερικού Ελεγκτή και της Επιτροπής Ελέγχου καθώς και την οργάνωση και λειτουργία του συστήματος εσωτερικού ελέγχου. Τούτων λογικώς έπεται ότι εφόσον δεν έχει συνταχθεί ο προβλεπόμενος από το άρθρο 25 του ν. 4025/2011 «Εσωτερικός Κανονισμός Λειτουργίας των μονάδων υγείας» από το Υπουργείο Υγείας, δηλαδή ελλείπει το κανονιστικό πλαίσιο, την τήρηση του οποίου οφείλει να πιστοποιεί το «σύστημα εσωτερικού ελέγχου», δεν νοείται λειτουργία του θεσμοθετημένου «συστήματος εσωτερικού ελέγχου». Επιπλέον, από τις ίδιες διατάξεις προκύπτει ότι η σύνταξη του εν λόγω Εσωτερικού Κανονισμού έχει ανατεθεί αποκλειστικά στο Υπουργείο Υγείας, ήτοι στον αρμόδιο Υπουργό, ως προϊστάμενο της οργανικής μονάδας του Υπουργείου (πρβλ. ΣτΕ 2725/2001 σκ. 6), με συνέπεια να μην είναι δυνατή η υποκατάσταση αυτού στην άσκηση της ανωτέρω αποκλειστικής αρμοδιότητάς του από άλλα διοικητικά όργανα ή τρίτους (πρβλ. Ελ.Συν. IV Τμ. Πρ. 32/2015).

IV. Στην υπό κρίση υπόθεση, από τα στοιχεία του φακέλου και την πράξη της οποίας ζητείται η ανάκληση, προκύπτουν τα ακόλουθα:

Α. Με την ΓΠΔΥ5γ/οικ129854/22.11.2011 εγκύκλιο του Γενικού Γραμματέα του Υπουργείου Υγείας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης παρασχέθηκαν στις μονάδες υγείας «οδηγίες πρώτης εφαρμογής του συστήματος εσωτερικού ελέγχου». Ειδικότερα, σε αυτήν ορίζεται ότι «Με τις διατάξεις του άρθρου 25 του ν. 4025/2011 θεσμοθετείται ο εσωτερικός έλεγχος στις δημόσιες μονάδες υγείας σε θέματα διοικητικά, διαχειριστικά και λογιστικά. Με τις διατάξεις αυτές προβλέπεται η έκδοση εσωτερικού κανονισμού με τον οποίο θα ρυθμίζονται όλα τα θέματα εσωτερικού ελέγχου και κάθε αναγκαία λεπτομέρεια. Έως την έκδοση του προβλεπόμενου εσωτερικού κανονισμού, για την αποφυγή περαιτέρω καθυστέρησης και για την εφαρμογή της ανωτέρω διάταξης το ταχύτερο δυνατό, ώστε να ξεκινήσουν άμεσα οι διαδικασίες εσωτερικού ελέγχου, παρέχονται οδηγίες πρώτης εφαρμογής του μέτρου αυτού». Προβλέφθηκαν δε τα ειδικότερα καθήκοντα των εσωτερικών ελεγκτών, οι οποίοι οφείλουν να πραγματοποιούν τα εξής: «1. Ετήσιο Πρόγραμμα Ελέγχου: 1. Μηνιαίος έλεγχος λειτουργίας μηχανογραφικών προγραμμάτων του νοσοκομείου. 2. Μηνιαίος έλεγχος εφαρμογής του διπλογραφικού συστήματος στις εφαρμογές α) της γενικής λογιστικής, β) του δημοσίου λογιστικού και γ) της αναλυτικής λογιστικής. 3. Μηνιαίος έλεγχος επί των στοιχείων του esy net επί των οριστικών μηνιαίων οικονομικών καταστάσεων (μηνιαία οριστικά ισοζύγια) στις τρεις εφαρμογές του διπλογραφικού συστήματος, ήτοι: α) Γενικής Λογιστικής, β) Δημόσιου Λογιστικού και γ) Αναλυτικής Λογιστικής. 4. Μηνιαίος έλεγχος επί των οικονομικών και στατιστικών στοιχείων που συμπληρώνονται στους πίνακες του esy net. 5. Περιοδικοί δειγματοληπτικοί έλεγχοι φυσικής απογραφής σε διαχειρίσεις φαρμακείου υλικών και παγίων, τόσο σε επίπεδο κεντρικών διαχειρίσεων όσο και σε επίπεδο κλινικών, χειρουργείων διαγνωστικών εργαστηρίων κ.λπ. 6. Μηνιαία εποπτεία του οριστικού κλεισίματος των ισοζυγίων. 7. Διαδικασίες ελέγχου σχετικών με την προετοιμασία και κατάρτιση των ετήσιων οικονομικών καταστάσεων. 8. Μηνιαίος έλεγχος της εξέλιξης του μητρώου δεσμεύσεων. 2. Διαδικασίες εσωτερικού ελέγχου στον τομέα της μηχανογράφησης: Μηνιαίες διαδικασίες στον τομέα της μηχανογράφησης, των μηχανογραφικών υποσυστημάτων του νοσοκομείου και της διασύνδεσης αυτών τόσο μεταξύ τους, όπου απαιτείται, όσο και με το πρόγραμμα του διπλογραφικού συστήματος. Ειδικότερα στο τέλος κάθε μήνα οι εσωτερικοί ελεγκτές θα πιστοποιούν, μετά από δειγματοληπτικούς ελέγχους την εύρυθμη λειτουργία των κάτωθι βασικών υποσυστημάτων του νοσοκομείου: Υποσύστημα διαχείρισης φαρμάκων, υλικών ιατροβιοτεχνολογίας, αναλωσίμων υλικών, ανταλλακτικών και υπηρεσιών. Υποσύστημα μητρώου παγίων. Υποσύστημα κίνησης ασθενών, τιμολόγησης ασθενών, εξωτερικών ιατρείων, απογευματινών ιατρείων -Τ.Ε.Π. Υποσύστημα διαχείρισης διαγνωστικών-απεικονιστικών εργαστηρίων L.I.S., R.I.S., PAX. Υποσύστημα διαχείρισης κλινικών - ιατρικός φάκελος ασθενών. Υποσύστημα προμηθευτών. Υποσύστημα μισθοδοσίας. 3. Διαδικασίες εσωτερικού ελέγχου στον τομέα του διπλογραφικού συστήματος: Στο τέλος κάθε μήνα, μετά από δειγματοληπτικό έλεγχο, θα πιστοποιούνται τα κάτωθι: H ενημερότητα των μηχανογραφικών υποσυστημάτων με το σύνολο των οικονομικών συναλλαγών του μήνα αναφοράς. Ενημερότητα και συμφωνία των δεδομένων των ανωτέρω υποσυστημάτων προς τους λογαριασμούς της γενικής λογιστικής, του δημοσίου λογιστικού και της αναλυτικής λογιστικής. Απαραίτητες συμφωνίες και διασταυρώσεις στην κίνηση των λογαριασμών τάξεως σχετικών με την εκτέλεση του προϋπολογισμού του νοσοκομείου. Ενημέρωση αναλυτικής λογιστικής, εξαγωγή των κοστολογικών στοιχείων του πίνακα αναφοράς. Καταγραφή εκκρεμοτήτων του μήνα αναφοράς και προτάσεις επίλυσής τους. 4. Σύνταξη μηνιαίας έκθεσης προς τη Διοίκηση του νοσοκομείου. Σύνταξη μηνιαίας έκθεσης προς τη Διοίκηση του Νοσοκομείου σχετικής με τα προβλήματα που προέκυψαν από το μηνιαίο έλεγχο -καταγραφή εκκρεμοτήτων- προτάσεις και λύσεις για τη βελτίωση των υφιστάμενων διαδικασιών. 5. Ετήσια έκθεση πεπραγμένων προς τη Διοίκηση του Νοσοκομείου. Ετήσια έκθεση που θα συνοδεύει τον Απολογισμό, τον Ισολογισμό, την Κατάσταση των Αποτελεσμάτων καθώς και το Προσάρτημα». Επιπροσθέτως, στην εγκύκλιο αυτήν ορίστηκε ο αριθμός των εσωτερικών ελεγκτών και το ύψος της αμοιβής αυτών με κριτήριο τον αριθμό των οργανικών κλινών κάθε μονάδας. Επιφορτίσθηκαν δε οι Διοικητές των Υγειονομικών Περιφερειών από τη λήψη της εγκυκλίου να θέσουν τη συγκεκριμένη διαδικασία σε πρώτη προτεραιότητα και να ορίσουν την Επιτροπή Ελέγχου, οι δε Διοικητές των Νοσοκομείων να μεριμνήσουν για την επιλογή των ελεγκτών και την υπογραφή των σχετικών συμβάσεων, με βάση τις κείμενες διατάξεις.

Β. Περαιτέρω, με την 94064/1.10.2012 εγκύκλιο του Υπουργείου Υγείας με θέμα «Αποτελεσματική διαχείριση των οικονομικών πόρων των Δημόσιων Μονάδων Υγείας (Δ.Μ.Υ.)» (ΑΔΑ: Β4ΤΝΘ-Ι4Σ), αφού μνημονεύεται η ανάγκη εξορθολογισμού και εξοικονόμησης των πόρων που διατίθενται για την υγεία, στο πλαίσιο της ασκούμενης αυστηρής δημοσιονομικής πολιτικής και πειθαρχίας και των μνημονιακών υποχρεώσεων που έχει αναλάβει η Χώρα, μεταξύ άλλων, επαναλαμβάνεται η υποχρέωση των Νοσοκομείων για διενέργεια εσωτερικού ελέγχου και ορίζονται τα καθήκοντα των εσωτερικών ελεγκτών. Τα καθήκοντα αυτά, που ως επί το πλείστον ταυτίζονται με τα αναφερόμενα στην προμνησθείσα ΓΠΔΥ5γ/οικ129854/22.11.2011 εγκύκλιο του Γενικού Γραμματέα του Υπουργείου Υγείας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης, περιλαμβάνουν τις εξής γενικές κατηγορίες εργασιών: α) την πραγματοποίηση ετησίου προγράμματος ελέγχου, β) τον εσωτερικό έλεγχο στον τομέα της μηχανογράφησης, γ) τον εσωτερικό έλεγχο στον τομέα του διπλογραφικού συστήματος, δ) τη σύνταξη μηνιαίας έκθεσης προς τη Διοίκηση των Νοσοκομείων σχετικώς με τα προβλήματα που προέκυψαν από τον μηνιαίο έλεγχο, στην οποία να συμπεριλαμβάνονται και προτάσεις και λύσεις για τη βελτίωση των υφιστάμενων διαδικασιών και ε) τη σύνταξη ετήσιας έκθεσης πεπραγμένων προς τη Διοίκηση των Νοσοκομείων, η οποία θα συνοδεύει τον απολογισμό, τον ισολογισμό και την κατάσταση των αποτελεσμάτων. Επιπλέον, στην ίδια εγκύκλιο περιλαμβάνεται και ένα χρονοδιάγραμμα σχετικώς με τον χρόνο διενέργειας των προαναφερομένων εργασιών.

Γ. Τέλος, με την οικ.53560/5.6.2013 εγκύκλιο του Υπουργείου Υγείας με θέμα «Υλοποίηση εργασιών για πλήρη ανάπτυξη και εφαρμογή Διπλογραφικού Λογιστικού Συστήματος» (ΑΔΑ: ΒΕΖΛΘ-ΣΛΘ), στην οποία μνημονεύονται οι διατάξεις του άρθρου 25 του ν. 4025/2011, επισημαίνεται ότι η διενέργεια εσωτερικού ελέγχου περιλαμβάνεται μεταξύ των στόχων που πρέπει να επιτευχθούν από τα Νοσοκομεία, για τον λόγο δε αυτόν, όσα εξ αυτών δεν έχουν αναθέσει τις υπηρεσίες που παρατίθενται στην προμνησθείσα 94064/1.10.2012 εγκύκλιο του Υπουργείου Υγείας σε εσωτερικό ελεγκτή, καλούνται να το πράξουν μέχρι τις 10.6.2013. Επίσης, στην ίδια εγκύκλιο αναφέρεται ότι η επιλογή εσωτερικού ελεγκτή πρέπει να γίνει από το Μητρώο Εσωτερικών Ελεγκτών του Υπουργείου Οικονομικών για τις μη εισηγμένες στο Χρηματιστήριο Αθηνών Δημόσιες Επιχειρήσεις ή από όσους πληρούν τις προϋποθέσεις ένταξης στο Μητρώο αυτό.

Δ. Εξάλλου, με το από 29.2.2012 έγγραφο (με μήνυμα ηλεκτρονικού ταχυδρομείου) της 5ης Υγειονομικής Περιφέρειας Θεσσαλίας και Στερεάς Ελλάδας προς τα υπαγόμενα σ’ αυτήν Νοσοκομεία, στα οποία συμπεριλαμβάνεται και το αιτούν, απεστάλη σε αυτά το πρότυπο Εσωτερικού Κανονισμού Λειτουργίας Μονάδας Υγείας που είχε συνταχθεί από την εν λόγω Υγειονομική Περιφέρεια, με την επισήμανση ότι το πρότυπο αυτό αποστελλόταν προς υποβοήθηση των Νοσοκομείων για την εκπλήρωση της υποχρέωσής τους να συντάξουν Εσωτερικό Κανονισμό Λειτουργίας, ο Κανονισμός δε αυτός έπρεπε να εγκριθεί από το Διοικητικό Συμβούλιο κάθε Νοσοκομείου. Ακολούθως, με τα πρακτικά της 5ης/9.3.2015 τακτικής συνεδρίασης του Διοικητικού Συμβουλίου του αιτούντος εγκρίθηκε το Καταστατικό Εσωτερικού Ελέγχου αυτού, σύμφωνα τον ανωτέρω Πρότυπο Κανονισμό, ενώ με τα πρακτικά της 19ης/13.12.2016 έκτακτης συνεδρίασης του Διοικητικού Συμβουλίου του αιτούντος εγκρίθηκαν οι όροι της διακήρυξης συνοπτικού διαγωνισμού για τη σύναψη σύμβασης παροχής υπηρεσιών Εσωτερικού Ελεγκτή, διάρκειας δύο (2) ετών με δυνατότητα παράτασης για ένα (1) επιπλέον έτος, συνολικής προϋπολογιζόμενης δαπάνης 14.000 ευρώ κατ’ έτος (συμπεριλαμβανομένου Φ.Π.Α.). Περαιτέρω, σε εκτέλεση της ως άνω απόφασης του διοικητικού συμβουλίου διενεργήθηκε η σχετική διαδικασία (2.3.2017) για την ανάδειξη αναδόχου παροχής των επίμαχων υπηρεσιών, ενώ με τα πρακτικά της 3ης/13.3.2017 έκτακτης συνεδρίασης του Διοικητικού Συμβουλίου του Νοσοκομείου εγκρίθηκε η κατακύρωση του αποτελέσματος του συνοπτικού διαγωνισμού στη φερόμενη ως δικαιούχο εσωτερική ελεκτή, ... ..., η οποία κατέθεσε οικονομική προσφορά ποσού 11.240 ευρώ κατ’ έτος (χωρίς Φ.Π.Α.). Ακολούθως, μεταξύ του Νοσοκομείου και της ανωτέρω αναδόχου καταρτίστηκε η 10/2017 σύμβαση παροχής ανεξαρτήτων υπηρεσιών εσωτερικού ελεγκτή στο Νοσοκομείο για χρονικό διάστημα δύο (2) ετών και με δικαίωμα παράτασης για ένα ακόμη έτος. Σε εκτέλεση δε της ως άνω σύμβασης, η ανωτέρω εσωτερική ελεγκτής παρείχε τις υπηρεσίες της για το χρονικό διάστημα από 3.7 έως 2.8.2017 και για την πληρωμή της αντίστοιχης αμοιβής της, ποσού 1.161,47 ευρώ με ΦΠΑ, εκδόθηκε από το Νοσοκομείο σε αντικατάσταση του 957, οικονομικού έτους 2017, χρηματικού εντάλματος, το επίμαχο, ..., οικονομικού έτους 2018, ισόποσο όμοιο.

V. Με τα δεδομένα αυτά, το Τμήμα, μετά από νέα έρευνα της υπόθεσης, κρίνει ότι δεν συντρέχει νόμιμος λόγος να αποστεί από όσα δέχθηκε το Κλιμάκιο με την 129/2018 πράξη του, στις ορθές σκέψεις και λεπτομερείς αιτιολογίες της οποίας εμμένοντας, αναφέρεται εκ νέου, προς αποφυγή περιττών επαναλήψεων. Ειδικότερα, σύμφωνα με τα γενόμενα ανωτέρω δεκτά (σκέψη ΙΙΙ), με τις προδιαληφθείσες διατάξεις του άρθρου 25 του ν. 4025/2011 προβλέπεται, στο πλαίσιο των δεσμεύσεων που έχει αναλάβει η Χώρα για μεταρρύθμιση και αναμόρφωση του τομέα υγείας, η δημιουργία ενός ολοκληρωμένου συστήματος εσωτερικού ελέγχου στις δημόσιες μονάδες υγείας, ώστε να επιτευχθεί η βέλτιστη χρηματοοικονομική διαχείριση τους, με την εισαγωγή και υλοποίηση ισχυρότερων μηχανισμών ελέγχου των δαπανών, μέσω της παρακολούθησης σημαντικών δραστηριοτήτων, όπως προμήθειες, διαδικασίες κοστολόγησης και τιμολόγησης προϊόντων και υπηρεσιών. Ένας από τους δύο βασικούς πυλώνες του εν λόγω συστήματος εσωτερικού ελέγχου είναι ο Εσωτερικός Ελεγκτής, ο οποίος διενεργεί στην πράξη τον εσωτερικό έλεγχο συντάσσοντας σχετικές εκθέσεις και ο οποίος απολαμβάνει πλήρους ανεξαρτησίας κατά την άσκηση των καθηκόντων του. Οι λεπτομέρειες που αφορούν την οργάνωση και λειτουργία του συστήματος εσωτερικού ελέγχου, καθώς επίσης και τα καθήκοντα του Εσωτερικού Ελεγκτή προβλέπονται, σύμφωνα με τις προμνησθείσες διατάξεις του άρθρου 25 του ν. 4025/2011 από τον Εσωτερικό Κανονισμό Λειτουργίας των μονάδων υγείας, η σύνταξη του οποίου ανατίθεται με τις ίδιες διατάξεις στο Υπουργείο Υγείας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης. Συγκεκριμένα, με τις διατάξεις αυτές προβλέφθηκε η υποχρέωση του εν λόγω Υπουργείου να συντάξει εντός τριών μηνών από τη δημοσίευση του νόμου, Ενιαίο Εσωτερικό Κανονισμό Λειτουργίας των μονάδων υγείας, σε θέματα διοικητικά, διαχειριστικά και λογιστικά με σκοπό να ρυθμιστούν συνολικά και ενιαία τα διοικητικά, διαχειριστικά και λογιστικά θέματα των Μονάδων Υγείας. Συνεπώς, όπως ορθώς κρίθηκε με την προσβαλλόμενη πράξη, το θεσμοθετούμενο με τις ανωτέρω διατάξεις του ν. 4025/2011 σύστημα εσωτερικού ελέγχου αποσκοπεί στην παρακολούθηση της τήρησης ακριβώς αυτού του Εσωτερικού Κανονισμού και συνεπώς, η έκδοσή του αποτελεί αναγκαία προϋπόθεση για την λειτουργία του συστήματος του εσωτερικού ελέγχου και συνακολούθως για την ανάθεση των οικείων υπηρεσιών σε ιδιώτη εσωτερικό ελεγκτή. Περαιτέρω, η ρητή και σαφής νομοθετική επιλογή να ανατεθεί αποκλειστικά στο ως άνω Υπουργείο η αρμοδιότητα για την έκδοση του Κανονισμού αυτού δικαιολογείται από την επιδίωξη του νομοθέτη να υπάρξει ενιαία ρύθμιση σε κεντρικό επίπεδο των διοικητικών, διαχειριστικών και λογιστικών θεμάτων των Μονάδων Υγείας για την αναμόρφωση του Τομέα Υγείας σε εθνικό επίπεδο, με συνέπεια να μην είναι επιτρεπτή η υποκατάσταση του Υπουργείου Υγείας στην άσκηση της ως άνω αποκλειστικής αρμοδιότητάς του προς έκδοση Εσωτερικού Κανονισμού Λειτουργίας των Μονάδων Υγείας από άλλα διοικητικά όργανα, η δε παρέκκλιση από την ως άνω ρύθμιση δεν δύναται να δικαιολογηθεί ούτε από την καθυστέρηση άσκησης της σχετικής αρμοδιότητας εκ μέρους του Υπουργείου (πρβλ. Ελ.Συν. IV Tμ. 32/2015). Επίσης, η έκδοση από το Υπουργείο Υγείας των ΓΠΔΥ5γ/οικ129854/22.11.2011, 94064/1.10.2012 και οικ.53560/5.6.2013 εγκυκλίων (βλ. σκ. ΙV), στις οποίες αναφέρονται αναλυτικώς τα καθήκοντα των εσωτερικών ελεγκτών και προσδιορίζεται το περιεχόμενο των συμβάσεων που καλούνται τα Νοσοκομεία να συνάψουν για την ανάθεση των οικείων υπηρεσιών, δεν δύναται θεωρηθεί ως συμμόρφωση της Διοίκησης προς την υποχρέωση έκδοσης Ενιαίου Εσωτερικού Κανονισμού σύμφωνα με τη ρητή επιταγή του άρθρου 25 του ν. 4025/2011, ούτε να αναπληρώσει την παράλειψη έκδοσης του εν λόγω Εσωτερικού Κανονισμού, αφενός μεν διότι ο νομοθέτης επιβάλλει τη ρύθμιση των ανωτέρω ζητημάτων με υπουργική απόφαση, οι δε εγκύκλιοι δεν αποτελούν δεσμευτικούς κανόνες δικαίου (ΣτΕ 2787, 2077, 922/2017, 2884, 2877/2016, 4243/2014, ΔΕφΠειρ. 111/2019, ΔΕφΑθ 7/2019 κ.α.), αφετέρου δε διότι αυτές δεν έχουν το περιεχόμενο που σύμφωνα με τις προδιαληφθείσες διατάξεις του ν. 4025/2011 απαιτείται να έχει ο Ενιαίος Εσωτερικός Κανονισμός Λειτουργίας, ήτοι τη ρύθμιση όλων των διοικητικών, διαχειριστικών και λογιστικών θεμάτων των Μονάδων Υγείας. Κατόπιν τούτων, όσον αφορά την ελεγχόμενη δαπάνη, δεν ήταν νόμιμη η ανάθεση των επίμαχων υπηρεσιών εσωτερικού ελέγχου στη φερόμενη ως δικαιούχο, δοθέντος ότι δεν είχε ακόμη εκδοθεί απόφαση του Υπουργού Υγείας σχετικώς με τον Εσωτερικό Κανονισμό Λειτουργίας των Μονάδων Υγείας, η έλλειψη δε αυτή δεν δύναται να αναπληρωθεί από τις στερούμενες δεσμευτικότητας εγκυκλίους του Υπουργείου Υγείας, οι οποίες περιορίζονται στη διατύπωση αποσπασματικών οδηγιών για διάφορα ζητήματα, αλλά ούτε και από τον εγκριθέντα από το Διοικητικό Συμβούλιο του αιτούντος Εσωτερικό Κανονισμό, που συντάχθηκε από την 5η Υ.ΠΕ., λόγω αναρμοδιότητας του εν λόγω οργάνου. Συναφώς, δε, το Τμήμα επισημαίνει ότι έχουν παρέλθει ήδη οκτώ (8) περίπου έτη από την δημοσίευση του ν. 4025/2011 και εν τούτοις δεν έχει εισέτι εκδοθεί ο Εσωτερικός Κανονισμός Λειτουργίας των Μονάδων Υγείας, εκ της παραλείψεως δε αυτής αναφύονται ζητήματα, όπως το κρινόμενο, ως προς τον εσωτερικό έλεγχο των μονάδων Υγείας, τα οποία δεν δύναται πλέον να θεραπευθούν με τις κατά διαστήματα εκδοθείσες εγκυκλίους του Υπουργείου Υγείας. Εντούτοις, όμως, το Τμήμα, συνεκτιμώντας ότι με την ΓΠΔΥ5γ/οικ129854/22.11.2011 εγκύκλιο του Γενικού Γραμματέα του Υπουργείου Υγείας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης, τα Νοσοκομεία κλήθηκαν να εφαρμόσουν την προαναφερόμενη διάταξη του ν. 4025/2011 το ταχύτερο δυνατό και ότι στην εγκύκλιο αυτήν παρατίθενται - έως την έκδοση από το Υπουργείο Υγείας του «Εσωτερικού Κανονισμού» - αναλυτικά οι υποχρεώσεις του εσωτερικού ελεγκτή και οι λοιπές προϋποθέσεις εφαρμογής της διάταξης, εν συνεχεία δε, τα έτη 2012 και 2013, επακολούθησαν και νέες, ομοίου περιεχομένου εγκύκλιοι στις οποίες επαναλαμβανόταν η επιτακτική υποχρέωση των Νοσοκομείων να προβούν σε ανάθεση των υπηρεσιών εσωτερικού ελέγχου, κρίνει ότι τα αρμόδια όργανα του αιτούντος ενήργησαν χωρίς πρόθεση καταστρατήγησης των οικείων διατάξεων, αλλά σε συμμόρφωση προς τις σαφείς οδηγίες που τους απηύθυναν οι εποπτεύουσες αυτά αρχές.

VΙ. Κατ’ ακολουθίαν των ανωτέρω, η αίτηση του Πανεπιστημιακού Γενικού Νοσοκομείου Λάρισας – Γενικού Νοσοκομείου Λάρισας «ΚΟΥΤΛΙΜΠΑΝΕΙΟ & ΤΡΙΑΝΤΑΦΥΛΛΕΙΟ», για την ανάκληση της 129/2018 πράξης του Κλιμακίου Προληπτικού Ελέγχου Δαπανών στο Τμήμα τούτο, πρέπει να γίνει δεκτή και η ανωτέρω πράξη να ανακληθεί λόγω συγγνωστής πλάνης, το δε ..., οικονομικού έτους 2018, χρηματικό ένταλμα πληρωμής του Νοσοκομείου, θα μπορούσε να θεωρηθεί, εάν δεν είχε λήξει το οικονομικό έτος 2018, τις πιστώσεις του προϋπολογισμού του οποίου βαρύνει.

 

Για τους λόγους αυτούς

Δέχεται την αίτηση.

Ανακαλεί την 129/2018 πράξη του Κλιμακίου Προληπτικού Ελέγχου Δαπανών στο ΙV Τμήμα του Ελεγκτικού Συνεδρίου λόγω συγγνωστής πλάνης.

Αποφαίνεται ότι το ..., οικονομικού έτους 2018, χρηματικό ένταλμα πληρωμής του Πανεπιστημιακού Γενικού Νοσοκομείου Λάρισας – Γενικού Νοσοκομείου Λάρισας «ΚΟΥΤΛΙΜΠΑΝΕΙΟ & ΤΡΙΑΝΤΑΦΥΛΛΕΙΟ» δεν πρέπει να θεωρηθεί, κατά το σκεπτικό, λόγω λήξης του οικονομικού έτους 2018, τις πιστώσεις του προϋπολογισμού του οποίου βαρύνει.

 

           Η ΠΡΟΕΔΡΟΣ             Ο ΕΙΣΗΓΗΤΗΣ ΣΥΜΒΟΥΛΟΣ

     ΑΓΓΕΛΙΚΗ ΜΑΥΡΟΥΔΗ        ΣΤΥΛΙΑΝΟΣ ΛΕΝΤΙΔΑΚΗΣ

         Η ΓΡΑΜΜΑΤΕΑΣ

ΟΛΥΜΠΙΑ ΚΩΝΣΤΑΝΤΑΚΟΠΟΥΛΟΥ